四 需要为本社会福利目标定位的制度主义分析
吉尔（Gil，D.G.）和斯皮克（Spicker，P.）强调社会需要满足应该由国家建立的社会福利制度来运作，通过社会福利这个制度性手段去满足社会需要（Gil，D.G.，1992；Spicker，P.，1995）。理想的社会福利制度可以通过以下三条途径来发挥需要满足的作用：（1）社会福利制度提供了人类需要满足所缺乏的资源，特别是提供资源给有特殊需要的弱势群体。（2）通过能力建设的社会福利行动项目，增强社会成员的能力，使他们自身的需要满足努力和国家努力结合，从而更好地实现社会需要满足。（3）减少社会生活的障碍，经济与社会协调发展，使社会成员的权利得到实现，社会需要满足的水平得到提高，社会生活质量得到提高。以中国经验为例，就是实现和谐社会。
社会需要是由多元制度提供满足物的，社会福利制度只是其中的一个制度。因此，社会成员得到的福利（需要满足物）是不同制度提供之总和。国家建立满足需要的社会福利制度必须和市场、家庭、社区以及民间社会协调，各种社会组织都可能是社会成员需要满足的提供者。20世纪80年代兴起的福利多元主义特别强调国家在需要满足的作用的同时，由多元的制度安排即市场制度、国家制度、社区制度和民间社会制度来共同满足社会需要（Evers，A.& Olk.T.，1996）。
以多元制度为一个分析框架，以中国社会福利的需要为本的目标定位为一个分析路径，可以形成提供需要满足的制度和需要满足的内容的新分析框架（见表1）。以需要为本进行中国社会福利的目标定位，需要从社会福利接受的群体、需要满足群体、需要满足的目标定位的具体内容、需要为本的社会福利政策、需要满足的制度安排、需要满足物的生产和提供部门、需要满足物提供行动的协调原则、需要满足物/社会福利提供内容等几个方面进行分析，由此形成一个需要为本的社会福利目标定位体系。尽管我们研究的是国家建立的社会福利制度即正式社会福利制度，但是我们仍然强调，正式的社会福利必须与非正式的社会福利紧密结合在一起，形成一个大的社会福利体系；在我国目前的经济发展水平中等偏下的背景下，国家不可能承担所有的福利提供责任；因此，我们需要建立适度普惠的社会福利制度。
需要为本的社会福利目标定位带动中国社会福利转型的意义在什么地方呢？在需要为本的社会福利目标定位下，接受国家提供社会福利的是具有社会权利的公民，而不是老人、残疾人和儿童这些特殊群体；需要满足的具体目标是国家有责任提供适当的营养和水、经济（收入）保障、基础教育的保障、适当的医疗保障、儿童安全成长环境、住房福利保障、安全工作环境的保障、社会成员的社会参与和基本社会关系的建立、自然环境福利保障、人口与安全节育等（见表1）。对应的是我国社会福利政策需要进行大的转型和改革：社会福利政策不仅仅限于少数特殊社会群体，而应将社会福利扩大到所有社会成员；社会福利政策的内容将从经济（收入）保障扩大到教育、医疗、住房、人口安全、环境安全等内容（见表1）。国家在需要为本的社会福利目标定位下扩大正式社会制度的功能，同时也需要扩大公共部门的管理范围和功能，实现国家在社会福利提供方面的责任，最终实现从以国家为本向需要为本的社会福利目标定位转变；实现中国从补缺型社会福利向适度普惠型社会福利的转型。
以需要为本的社会福利制度建设表现为社会需要从三个方面推动社会福利政策的发展：（1）社会成员的基本需要是社会福利政策发展的基本动力。例如，社会救济政策规定社会福利制度必须满足贫困群体的基本生活需要，以及残疾人群体接受医疗照顾的需要等。社会福利政策的主要内容都是以社会成员生理发展过程和基本能力提高过程的需要为本的。（2）由自然环境和社会环境的变化所引发的人类的社会需要是社会福利政策发展的重要动力。地震灾害引发的社会需要推动了中国灾害救助政策以及灾害预警政策的发展。为了获得更好的工作机会，经济不发达地区的居民迁居到其他地区，如我国农民工从农村向城市的流动，他们的迁移给迁入地的道路、住房及就学造成了压力，同时，他们本身也产生了新的需要：住房、就业、医疗、教育等。以这些需要为本，社会福利政策不断发展，给社会成员提供新的社会福利，解决他们的需要不能满足的问题。（3）基于社会成员的社会权利所提出的新需要是社会福利政策发展的新动力。社会福利制度不仅仅提供需要满足的物资、货币、服务，还提供人们需要满足的机会。发展型社会福利制度安排特别注重社会机会的提供，例如保障贫困儿童上学的机会，保障妇女、残障人士就业的机会，保障社会流动的机会等等。因此，基于新的需要目标定位，社会福利政策不断发展以回应社会不断出现的新需要，社会需要是社会福利制度发展的根本动力。
在强调以需要为本建立中国社会福利目标定位的同时，我们也必须关注社会福利制度转型与经济制度、家庭制度和社会制度的互动关系（见表1）。在建立需要为本的正式社会福利制度的同时，还需要加强非正式的社会福利制度的功能，如加强家庭制度和狭义的社会制度（包括社区、慈善、公益等）的功能，加强市场制度在福利提供中的作用，将市场制度提供的职业福利、家庭制度提供的家庭福利和社会制度提供的其他非正式社会福利作为大社会福利体系的组成部分，避免中国在实现需要为本社会福利目标的过程中重蹈西方福利国家的覆辙。
表1 中国需要为本的社会福利制度目标定位
续表
社会成员可能接受满足需要的社会福利资源，也有可能放弃。其原因是：许多人由于自身能力和条件的限制，不能有效地利用社会福利资源。例如一些有家庭暴力问题的女性可能因为面子等社会习俗而不去寻求社会福利服务机构的帮助，因而丧失了得到社会福利工作人员帮助的机会。一些有社会问题行为的人也有拒绝接受社会福利来满足需要的问题。并不是每个有需要满足问题的人都想接受社会福利工作者的帮助。因此，社会福利管理者与社会福利政策制定者、社会福利工作者必须理解在社会成员需要没有满足时，现有的社会福利服务也面临着放弃的问题。如果满足需要的社会福利计划制定和实施中有了问题，那么，社会成员的社会需要满足也可能是不充分的。
以需要为主线，不难发现30年来中国社会福利制度以国家为本，将社会福利制度限制在满足特殊人群社会需要的狭小范围内，阻滞了中国社会福利体系转型改革的步伐。从需要研究的人本主义视角出发，回到马克思关于人的需要的经典论述，应重新建立社会需要满足和社会福利制度的关系，确认社会需要是社会福利制度建立的基石。基于国家为本的社会福利制度是窄覆盖、低福利、低满足的制度，这一制度与建立和谐社会的战略存在不相适应的问题。以需要为本的中国社会福利目标定位必须从需要满足（社会福利接受）群体、需要为本的目标定位的具体内容、需要为本的社会福利政策、需要为本的制度安排、需要满足物生产和提供部门、需要满足物提供的行动原则、需要满足物的内容等多个方面进行讨论。如果要建立中国特色的社会福利体系，成功实现社会福利从补缺型转到适度普惠型，就还需将正式的社会福利制度安排和非正式的社会福利制度都纳入社会福利的大体系中。建立在满足社会需要基础上的社会福利制度才是发展型的、适合和谐社会的制度。因此，中国社会福利转型已经是势在必行。
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[1] 本文为国家社会科学基金重点项目09AZD040“中国社会福利制度发展创新”的成果之一，首发于《南开学报》2010年第4期，此次发表作者对原文做了一定的文字修改。
[2] 彭华民，南京大学社会学学院副院长，社会工作与政策系教授。
[3] 普惠型社会福利制度指国家提供社会福利普及到每个具有公民权的社会成员；社会福利不仅仅是作为解决社会问题的手段，而且也是提高社会成员能力的方式。根据中国社会经济发展水平，民政部于2008年提出发展适度普惠型社会福利的战略。适度的涵义是指普惠型社会福利必须与中国社会经济发展水平相适应。
[4] 广义的社会福利包括正式的和非正式的两个部分。正式的社会福利由国家提供，包括收入保障和社会服务两大类型。收入保障包括社会救济和社会保险；社会服务覆盖社区、教育、就业、住房、矫治等领域，覆盖的人群包括儿童、妇女、老人、残疾人、少数民族、行为偏差者、流浪人口、流动人口等，每个公民都是社会福利的接受者。因此，目前国家为本的中国社会福利覆盖面极小，不利于中国社会福利的转型和发展。
[5] 社会福利中的需要和以货币为度量工具的市场交换中的需要是不同的。需要（need）不等同于需求（want）、欲求（demand）、欲望（desire）。