二 中国国家为本的社会福利目标定位

社会福利目标定位是一个国家社会福利制度的核心，是国家提供资源满足社会成员需要的依据，也是社会成员接受社会福利的制度保障依据。从20世纪的工业化和城市化开始，国家作为社会福利提供者，在承担社会福利提供责任方面的重要性不断增强。无论是建立福利国家的贝弗里奇报告（Beveridge，W.，1958），还是福利国家危机之后的福利多元主义者（Johnson，N.，1999），或者是对福利国家持批判主义观点的新马克思主义者（Gough，I.，1979），都无一例外地强调国家在社会福利提供中的责任。国家建立社会福利制度是建立社会公正、协调经济和社会发展、提高社会质量的手段。

社会福利研究从来不是国家缺位的研究。在中国社会福利发展转型特别是社会福利体系的目标定位讨论中，国家具有重要的地位。从国家开始讨论中国社会福利体系可以发现，（1）中国政府定位的社会福利目标人群和福利提供包括政府提供给困境儿童的儿童社会福利，提供给老人的老人社会福利，提供给残疾人的社会福利。这三种补缺型社会福利提供是民政部多年的传统，是一种在经济发展水平低下的情况下形成的非常狭义的社会福利提供^[4]。在中国政府建设的社会福利行政体系中，社会福利提供是由民政部中的一个司即社会福利与慈善促进司完成的。大多数社会成员不包括在社会福利与慈善促进司提供社会福利的目标人群中。（2）随着经济发展和社会进步，中国的社会福利事业获得了较快的发展，已初步形成了以国家、集体兴办的社会福利机构为骨干，以社会力量兴办的社会福利机构为新的增长点，以社区福利服务为依托，以居家供养为基础的社会福利服务体系（窦玉沛，2006）。虽然有社会福利改革的建议，但与世界上一些发达国家普惠型社会福利不同，国家保障的还是特殊社会群体的基本生活权益，提供的是基本生活保障和服务保障，是一种补缺型的社会福利。（3）在社会福利管理体制上我国和大多数国家不一样，政府没有建立社会福利部，而是将广义的社会福利提供功能分散到多个政府部门：民政部（还包括社会救助），社会保障部（社会保险）、教育部（教育福利）、卫生部（卫生福利）、住房与城乡建设部（住房福利）、人口与计划生育委员会（儿童、妇女、家庭福利）、妇联（妇女、家庭福利）、共青团（青少年福利）、工会（职工福利）、民族事务委员会（少数民族福利）等也承担了广义的社会福利提供功能。由于社会福利提供分散在多个政府部门，社会福利提供的总量、质量和可及性受到很大影响，是一种典型的补缺型社会福利。

这种国家赋权的补缺型社会福利体系在特殊背景下建立，体现了国家为本的社会福利目标定位。它经历了我国经济社会发展的多个阶段，延续了多年。（1）新中国成立之初至“文化大革命”之前，我国建立中央人民政府内务部，内设民政司、社会司、优抚司，主要目标定位在维护刚刚获得的国家政权的稳定，管理其他政府部门不管的事务。这是一种以维稳为目标的国家为本社会福利定位。（2）“文化大革命”中，我国忽视社会福利体系的独立性，以国家政治形势发展为原则，取消内务部，将其功能分散到其他政府部门，社会福利提供与否完全成为一种满足政治需要的国家为本行为。（3）市场经济体系改革之初，我国政府于1978年在原来内务部的工作职能上建立民政部，设优抚局、农村社会救济司、城市社会福利司、民政司和中国盲人聋哑人协会，主管优抚、复退安置、生产救灾、社会救济和社会福利，并承办行政区划、婚姻登记和殡葬改革等工作，直到现在民政部功能加强，设社会救济司、社会福利与慈善事业促进司、优抚安置局、人事司（含社会工作管理）、救灾司、基层政权与社区建设司等机构，但是，国家为本的社会福利目标定位依然没有改变。改革开放后多个改革阶段都体现了国家为本的目标定位：民政工作要更好地为人民服务，为最需要帮助的困难群众服务，为改革发展稳定的大局服务（新华社，2002）；加强和做好新形势下的民政工作，是维护改革、发展和稳定大局的迫切需要（翟伟、李薇薇，2002）；以国家为本的社会福利，服务于社会稳定目标在多个场合被强化。由此归纳出我国社会福利体系的国家为本的目标定位的特征是：社会福利服务于国家政权的建设重于满足人民的需要，社会福利服务于国家形势的稳定重于社会公平与发展。

在国家承担社会福利提供责任，社会福利发展服务社会稳定的同时，社会福利提供以满足社会成员需要的目标也被提出，但是是从属于社会稳定的，具体来说是从属于国家政权建设的。（1）民政部从内务部之始到现在，作为国家机构其基本职能一直没有改变。“上为中央分忧，下为百姓解愁”的宗旨没有改变，社会稳定机制的作用没有改变，发展社会主义民主、维护社会主义法制、改善优抚救济对象的生活、促进国防建设、移风易俗、建立新型的社会主义人际关系的功能没有改变（民政部，2009）。（2）2006年在第十二次全国民政会议上，总理温家宝会见与会代表并讲话强调，民政工作直接为人民群众服务、为人民群众排忧解难，是党和国家一项非常重要的工作，是政府履行公共服务和社会管理职能的重要方面，在构建社会主义和谐社会中发挥着十分重要的作用（盛若蔚，2006）。毋庸置疑，这种国家为本的目标定位在中国政府建立初期对稳定社会局面、解决社会问题起到了非常积极的作用；在中国从计划经济向市场经济转型的过程中，对于解决改革带来的社会问题，稳定社会也起到了相当大的作用。但是，社会成员的需要满足目标始终隐藏在国家为本的目标下，缩小了国家在社会福利提供方面的责任；限制了社会福利的提供；影响了中国社会福利从补缺型向普惠型的转变；与社会福利的终极目标是满足人类需要的目标相差甚远。

社会福利国家为本的目标定位不仅仅体现在社会福利体系的建设中，也影响着社会福利的研究。通观三十年来中国社会福利的研究，数量很少的社会福利研究中的大多数忽视了需要为本的社会福利目标定位，多数是从具体社会问题出发来讨论社会福利的改革发展，导致社会福利研究定位相当模糊。社会福利学界以社会问题为取向的研究多，以社会需要为取向的研究相当少。中国社会福利学界与相邻的社会工作、社会政策、社会保险，还有社会学、公共管理等相比，在其他学科随着中国改革开放大发展时，该领域的研究仍然沉寂在边缘化地位中。社会福利作为一个学科的重要性一直没有得到重视，甚至有被社会保障学、民政学、社会学、社会工作取代的危机。究其原因，一是国家为本的社会福利目标定位限制了中国社会福利研究的发展，二是社会福利学界对社会需要满足的重要性认识不足，没有对中国社会成员的社会需要满足这个主题进行大规模和深入的研究；三是对国内外社会需要的理论系统研究很少，没有提供中国社会转型背景下社会需要实证研究的理论基础。

在中国经济发展和社会发展并重建设和谐社会的背景下，社会福利如果还是以维稳的国家为本目标为指向，显然不能满足全社会成员的需要。在这样的背景下，以社会福利视角下的社会需要为主题，以需要为本进行社会福利目标定位研究，讨论社会需要满足与社会福利体系发展创新的关系，以此提出以需要为本的中国社会福利转型战略就具有重要的理论意义和社会福利政策意义。