第三节 政府在工业资本形成中的作用

一、政府参与工业化投资的多种方式

无论是突破传统生产方式之后进行工业化的西欧国家，还是边进行工业化、边突破传统生产方式的西欧国家，政府都在工业资本形成中起过重要作用，而在后一类国家中，政府起的作用更大一些，也更突出一些。

政府在工业资本形成中所起的作用首先反映于立法方面。以法国和德国来说，中世纪后期的采矿曾经比较兴旺，但后来由于私人投资缺少法律的保护，私人矿业公司的发展受到了阻碍。这种情况当时并未引起政府的注意，“只是到了18世纪和19世纪，法兰西和德国先后修订了矿业法律使得政治环境更利于私人资本家创业之后，两国的矿产量才再一次出现迅速增长”。

西欧国家的政府在工业资本形成中的作用还反映于公司立法方面。大约在19世纪60年代中期，英国通过公司制度的立法“让单个企业的管理结构发生变化。从那时起，股份经济形成的道路就是敞开的”。德国比英国稍晚一些，即自1870年开始，有关股份公司组织的法律对公司机构及其形成方法作了强制的规定，而1884年起又进一步强化了这些规定，从而推动了德国大工业企业的发展。

从具体的政府投资来说，西欧各国政府所起的作用，可以从物质资本、人力资本和社会经营资本三个方面来分析。

在物质资本方面，政府直接投资于某些行业的工厂建设，包括军事工业、新兴行业和国内不能自给的行业。这样的工业企业是国有的或国家控股的。政府投资，政府参与经营管理，是这些企业的特征。虽然这些企业中有不少后来又转售给私人了，但不能否认在工业化初期政府在这方面是起了重要作用的。

在人力资本方面，政府主要投资于教育，以提高国民素质和培养各类专门人才，适应工业化的需要。

最值得一提的是政府在社会经营资本方面的作用。19世纪西欧各国的铁路建设就是典型的例子。根据罗斯托的观点，“在铁路作为一种主导部门的地方，政府通常扮演重要的角色：作为最低收益率的保证人；通过补贴的方式，或直接提供资金，以及直接从事铁路建设和运行”。而且，政府对铁路建设的参与或提供巨额津贴的时间相当长，工业化前期都如此。也许只有英国是个例外。“在英国，私人市场力量决定铁路网的形式和范围，提供建造铁路的必要资源。”而在法国和德国，建造铁路需要的大量投资则靠政府筹集，“铁路建造在技术上达到‘可行’的时机和铁路对经济迅速增长的潜在重要性，势必使它成为国家的一项新任务”。比利时和意大利则是另一种情况。19世纪30年代，比利时决定国家建设铁路网；开始时允许私人投资修建铁路，私有铁路线从1850年的150公里左右增加到1870年的2，100公里。但1870年以后，比利时政府开始收购与国家竞争的私有铁路。意大利与比利时相似，起初是允许私人投资者和国家一起建造铁路的。1884年，意大利全国不到10，000公里的铁路线中，国有铁路占6，000公里。后来因私人经营不善，国有铁路收购了一部分私有铁路。1905年，全国17，000公里的铁路线中，国有铁路占到15，000公里。

此外，在西欧各国工业化期间，政府都对城市建设和城市公用事业投入了资本，这些都构成社会经营资本的一部分。

二、政府用于工业化投资的资金来源

在西欧各国工业化过程中，政府用于工业化投资的资金主要有以下四个来源：

1. 发行国债；

2. 税收；

3. 举借外债；

4. 自然资源向资本的转化（其中常用的是土地转让和采矿权的授予）。

先考察国债的发行。

国债的发行实际上是使居民的储蓄从家藏的和存入银行的一部分流入国库，政府再把由此筹集的资金用于工业化建设。

然而，在当时的一些国家，通过发行国债而筹集到的资金更多地是政府用于弥补财政赤字，而财政赤字的增加主要不是由于经济建设拨款，而是由于军事开支浩大。因此，国债发行只是当时政府用于工业化的资金来源之一，而不是主要来源。

可以举英国工业化初期的国债收支为例。1827年，英国的国债总额是7.8亿英镑，当年的国债负担大约是2，900万英镑，几乎占到英国财政支出5，600万英镑的一半以上。其余一半左右的开支是：陆海军军费1，600万英镑，税务征收费将近400万英镑，剩下的不到700万英镑则用于文官薪俸、文职机关经费、给某些工业的津贴，以及根据国会特别条例的临时支出。可见，给某些工业的津贴额在政府各项开支中所占比例是很小的。

再考察税收。

在西欧各国工业化过程中，税收同样不是政府用于工业化的主要资本来源，而是来源之一，因为税收的主要用途是维持国家机器的运转，其中包括军事支出。何况，在工业化刚开始时，政府的税源十分有限，财政入不敷出，所以政府不可能用大笔税收来资助工业企业。近代早期西欧经济的特征之一就是许多国家有持续的财政赤字。政府对土地征税和对收入征税，但“在征收和政治方面都充满了困难”。对外贸易虽然是合适的征税对象，但同样遇到困难，因为当时“国家或城市商业政策的目标，就是确保其在总的市场份额中占有尽可能大的比例，这就是国家所关心的事情”。政府还必须考虑，向对外贸易征税，会不会引起其他国家的报复？会不会缩小本国在市场份额中的比例？这也是令政府为难的事。

税收中是不是有一些被政府用于社会经营资本的投入？这要根据不同国家在不同时期的具体情况而定。从资料上看，在工业化开始时，政府用于社会经营资本的投入是不多的。用政府的钱来修铁路、修公路、修港口等，在西欧某些国家，是工业化进行到一定阶段之后才出现的。

如果说政府利用税收政策来资助本国工业企业，那么主要反映于政府的保护性政策方面。例如在英国工业化初期，为了保护本国的制造业，政府对制成品（如呢绒、丝绸、麻布、玻璃等）的进口采取了征收进口税的政策。但这并非从增加财政收入的角度来考虑，“它们坦坦白白都是保护性质的”。这就是政府对本国工业企业的支持。

关于外债和外资的考察。

在西欧各国工业化过程中，外债也是政府用于工业化的资本来源之一，但同样不是主要的资本来源。有些西欧国家的政府在工业化时期举借过外债，但外债的主要用途是非经济的，如购买军火，弥补财政赤字等。即使有些外债同经济方面的用途有关，但那主要是用于稳定国内经济局势，而不是用于工业建设。

外国投资在西欧国家的资本投入中所占比重很小。然而，外国投资是起作用的，这是因为，“外资大多数进入新的领域，而不是进入传统的农业和城市建筑部门”。尤其重要的是，外资的进入意味着一国外汇的增多，于是政府就可以利用得到的一部分外汇从国外购买机器设备或急需的原材料、燃料等。从这个意义上说，外资实际上所起的作用超过了外资在资本投入中所占比例及其规模。

关于外资问题，本章第五节中还将作进一步的分析。

最后，让我们考察一下自然资源向资本的转化。

这也是工业化时期西欧国家的政府所采取的用于工业化建设的一个资本来源。政府可以有偿地转让国有土地给申请者，也可以授予某一地区的采矿权给申请者，把由此得到的一部分资金用于工业项目或基础设施建设。尽管这种转让或授予当时不是通过市场竞争方式进行的，甚至只把这些土地或采矿权授予同政府官员有密切关系的申请者（主要是大公司），而政府官员还能从中得到大笔贿赂，从而引起社会的强烈不满，但这毕竟是政府获取资本的一种手段。

这种情况在西欧大陆国家比在英国更为常见，因为在英国，政府在经济中所起的作用要比在西欧大陆国家小得多。但即使在英国，虽然工业化开始以后的运河建设和铁路建设主要由私人提供资金，并由私人投资者自己承担投资风险，但政府在自然资源向资本的转化方面却同样发挥主导作用，即国有土地的转让由政府批准，采矿权的授予也由政府批准，此外，政府还为私人企业提供担保，在某些场合政府也为运河建设和铁路建设提供一部分资本，这一情况不应当被忽视。同样不应忽略的是，政府帮助私营银行，私营银行再介入工业企业的创办和经营，从而政府间接地为私营大企业的资本形成起着重要作用。以19世纪的德国为例，“许多私营银行家往往同某一法院或政府有密切的联系。正如这些机构在很大程度上依赖于自己的贷款人一样，银行家们也依赖政府的照顾和政府所给予的垄断地位”。这种垄断地位的给予，实际上所起的作用和银行家的获利程度，不亚于自然资源独占权的授予，或者说，类似于重商主义时代政府授予海外贸易公司的特许经营权。