三 相关概念界定

（一）城乡一体化

从字面意义上理解，城乡一体化就是指城市和农村一体发展。城乡一体化的过程本质上就是城市与农村、工业与农业、市民与农民间通过城乡各要素在政治、经济、文化、环境各个方面的合理流通来寻求和谐发展的过程。根据十八大相关精神：城乡一体化是消除城乡二元结构，缩小城乡差距，解决“三农”问题的根本途径；为了促进城乡一体化的发展，要坚持“工业化、城市化、信息化、农业现代化四化同步”；要加大统筹城乡发展力度，促进城乡共同繁荣；实施强农、惠农、富农政策，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果；同时要求“加快完善城乡一体化体制机制，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”。到了十八届三中全会，提出健全城乡一体化体制机制的关键是“四个突破”，即“一要突破城乡分割的二元体制障碍，深化改革，加快户籍、土地、就业、公共服务等综合配套改革步伐，建立完善城乡统一的户籍登记管理制度、土地管理制度、就业管理制度、公共服务制度和行政管理制度，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源均衡配置。二要突破城乡基本公共服务不均等制度约束，加大政府基本公共服务产品有效供给力度，确保城乡居民在公共教育、劳动就业、社会保险、医疗卫生等方面获得基本公共服务。三是突破农业转移人口向城市有序流动的制度约束，制定农村人口转移中长期规划，按照自愿、分类、有序的原则，推进农业转移人口市民化进程。四是突破城市转型升级困难的体制约束，推动城市向集约、智能、绿色、低碳、高效、和谐的方向发展，加快城市全面转型和产业升级步伐”。

城乡一体化是城市化发展的一个新阶段，是随着生产力的发展而促进城乡居民生产方式、生活方式和居住方式变化的过程，是城乡人口、技术、资本、资源等要素相互融合，互为资源，互为市场，互相服务，逐步达到城乡之间在经济、社会、文化、生态上协调发展的过程。我国城乡一体化发展还将面临城乡土地制度、户籍制度、社会保障制度以及城乡发展水平差距巨大的现实，因此，我国城乡一体化既是一个发展理念的调整，也是发展政策的改革，同时是实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续的发展目标。城乡一体化的必由之路：一是深化制度改革，消除城乡隔离，实现资源要素平等交换；二是稳步推进城市化，以城市和工业带动农村协调发展；三是逐步调整分配，建立公平分配机制；四是建立全国统一的劳动力市场，保障城乡劳动力收入均等；五是依靠科技和制度创新繁荣农村经济，缩小城乡差距；六是加强农村基础设施建设，逐步实现城乡公共产品供给均等化。

基于以上认识，本书的城乡一体化的概念，就是指相对较发达的城市和相对落后的农村，打破相互分割的壁垒，逐步实现生产要素的合理流动和优化组合，促使生产力在城市和乡村之间合理分布，城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展，逐步缩小直至消灭城乡之间的基本差别，从而使城市和乡村融为一体。在此意义下，研究水库移民政策如何重新提出符合我国社会主义市场经济新时期发展基本规律的水库移民对策建议。

（二）水库及水库分类

从工程学上讲，水库是指在河道山谷、低洼地及地下含水层修建拦水坝（闸）、溢流堰或隔水墙所形成的拦蓄水量、调节径流的蓄水区。水库建设的目的是调蓄水量（水能），以达到防洪、城市供水、农田灌溉、水力发电、航运、旅游等作用。一般情况下，水库建设目的都是综合利用，既达到除害，又满足兴利。

在水库的功能分类上，每座水库建设都有其特定的主要目的，要求在建成后发挥特定功能。水库的选址、水坝的高程及建筑要求、水库的库容、建成后的运行调度等，都是根据其特定功能决定的。虽然水库建设可以实现多个目标，很多水库在实际上也具有多种功能，但仍然可以依据其主要功能，将其区分为发电水库、防洪水库、灌溉水库、供水水库、航运水库、旅游水库及综合利用水库几大类。以发电为主要功能的水库，一般称为水电工程，其余防洪、供水等工程一般称为水利工程。

与国际大坝委员会根据坝高的分类方式不同，我国根据水库的水体规模（即库容）将水库划分为大型、中型和小型水库，库容大于等于10亿立方米的，为大（1）型水库，库容介于1亿立方米和10亿立方米的为大（2）型水库，库容大小介于0.1亿立方米和1亿立方米的为中型水库，库容介于0.01亿立方米和0.1亿立方米的为小（1）型水库，库容介于0.001亿立方米和0.01亿立方米的为小（2）型水库。我国水库分类标准如表1-1所示。

表1-1 我国水库分类标准

和工程上的定义不同，本书所指的水库是根据我国《大中型水利水电工程征地补偿和移民安置条例》（以下简称《移民安置条例》）政策规定的包含水库建设的水利水电枢纽工程，既包括蓄水区，也包括大坝工程建设区，以及水库影响区。

（三）水库移民

移民是人口在不同地区或者同一地区不同地点之间的迁移。移民作为名词，是指人或者人的集合（人群），即迁移人口的集合；作为动词，是指人口的迁移活动。

《水利水电工程移民术语》（SL967—2014）中指出：水库移民是在水库淹没影响区或工程建设区居住或生产，因水库建设用地的需要，必须离开原居住地迁移到新居住地定居谋生的人口和需要进行生产安置的农业人口。根据这一术语定义可知，水库移民是出于建设水库的需要，迁出地的区域范围为水库淹没及影响区和工程建设区，影响群体是一个具有一定特征即需要异地安置（生活和生产安置）的一类群体，同时活动过程带有强制性即受影响群体是非自愿的。

水库移民是一个复杂的社会、经济重组过程，不仅是土地生产资料的开发用途的改变，而且，搬迁和生产安置也是区域社会重新构建和生产重新组织、建设和恢复发展的过程。这个过程中，既涉及财产损失和补偿，又涉及生产资料（主要是土地）的重新分配，同时又关系到社区重建。经济活动和社会活动交织在一起，使得水库移民活动变得非常复杂。

本书所指的水库移民既是指水库移民群体现象，也指水库移民活动过程。主要是研究水库移民政策过程中发生的一切活动及其结果，并不仅仅指概念化的群体或个体。

（四）水库移民政策

政策一般是指公共政策，是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表达形式包括法律法规、行政规定或命令、政府规划等。公共政策作为对社会利益的权威性分配，集中反映了社会利益，从而决定了公共政策必须反映大多数人的利益才能使其具有合法性。因而，许多学者都将公共政策的目标导向定位于公共利益的实现，认为公共利益是公共政策的价值取向和逻辑起点，是公共政策的本质与归属、出发点和最终目的。而就政策过程而言，也有学者认为公共政策就是政府选择要做的或者不要做的事情。[110]公共政策具有分配社会资源、规范社会行为、解决社会问题、促进社会发展的基本功能。

公共政策和有关国家的政治制度、社会制度、经济体制紧密相关，是一个国家的政治价值、社会价值、经济价值的均衡体现。因此，就我国国情来看，我国公共政策应该包括中国共产党的政治制度、全国人民代表大会决策和政府行政决策三个方面。中国共产党的政治制度包括执政理念、政治原则和方向、重大决策等；全国人民代表大会决策包括国家法律法规和地方性法规；政府行政决策包括政府规范性文件、依法颁布的规划、重大决策的实施方案（办法）等。因此，我国公共政策是一个以法律法规和党的政策为核心的多层级、相互协调一致的政策体系。

水库移民政策是为了解决水利水电工程移民问题，由国家颁布的一系列法律法规以及地方法规和政府决策的政策体系，是为了做好大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置工作，维护移民合法权益，保障工程建设的顺利进行。

1991年国家根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国水法》，颁布了《大中型水利水电工程征地建设补偿和移民安置条例》（国务院令第74号），对我国水库移民做出单独的政策安排，规定“国家实行开发性移民方针，采取前期补偿、补助与后期扶持相结合的办法，使移民生活达到或者超过原有水平”。该条例经历了2006年修订和2017年修改。作为条例的补充，国务院于2006年发布了《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发〔2006〕17号）。

根据水库移民活动的过程及行政管理需求，国家水库移民政策包括征地补偿和移民安置、后期扶持两个政策体系。因此，本书的水库移民政策主要是指国家水库征地补偿和移民安置政策以及水库移民后期扶持政策。

（五）政策创新

政策创新的含义比较宽泛，从政策解决实践问题来看，政策创新是指政策改进、完善、颁布新政策、政策移植、政策执行体制改进等，是由国家权力机关和政府来完成的。水库移民中的政策创新是指在水库移民过程中，为了使水库移民工作更加顺利，使移民的生产生活条件能够得到更好的改善，对现有政策中的不合理部分加以改进或者提出新的移民政策。因此，从研究的角度，本书水库移民政策创新主要指在城乡发展一体化背景下，针对我国水库移民中长期得不到有效解决的现实问题，从征地补偿、就业、社会保障、后期扶持、社会治理等几个方面提出政策需求和供给，以发展的观点提出能够与我国社会经济发展规律相适应的具有前瞻性的水库移民政策改革框架和政策性建议。