第一章 公海保护区建设缘起及其国际法基础
第一节 海洋保护区发展历史
尽管公海保护区晚近才成为政策制定和学术研究领域炙手可热的话题，但海洋保护区并非全然的新生事物。实际上，海洋保护区已经以各种形式存在了数千年，[1]只不过直到20世纪六七十年代才逐渐成为一个海洋政策制定和科学研究的专门概念。
一 海洋保护区雏形
在人类漫长的海洋资源开发利用历史中，人类早已用在地的方式对生物资源进行管理和养护，[2]古代的“禁渔区”“禁猎区”可以说就是海洋保护区的雏形。[3]中国古代所谓的“数罟不入洿池，鱼鳖不可胜食也”正是体现了这种可持续利用和空间管理的思想。[4]20世纪初，一些国家也开始运用海洋保护区来实现特定海洋管理目标，如1913年美国在加利福尼亚州建立的海洋公园，以及1935年在佛罗里达州建立的杰斐逊国家纪念地（Fort Jefferson Reserve）。[5]杰斐逊保护区的建立标志着在地养护这种空间管理手段正式从陆地延伸到海洋。[6]此后，海洋保护区这种海洋空间管理工具逐渐在各国推行，以实现特定的海洋管理目标。[7]
在国际层面，通过国际合作在更广泛海洋区域内采取空间管理的做法也逐渐开始出现。例如，为保护濒临灭绝的北太平洋海豹，1911年，美、日、俄、英（代表加拿大）四国代表签订了《北太平洋海豹捕猎公约》。根据公约规定，成员国国民不得在北纬13°以北的太平洋，包括白令海、堪察加、鄂霍次克海和日本海捕猎海豹。[8]该公约可以说是第一个将海洋空间管理工具用于区域海洋环境保护的国际公约。此后，针对单一物种及其栖息地保护的区域性公约陆续出现。如1933年非洲国家签订的《关于保护自然状态下的动植物公约》、1936年美墨之间关于候鸟、哺乳动物及其栖息地保护的双边协定、[9]1948年针对鲸鱼设定鲸鱼庇护区制度的《国际捕鲸管制公约》等。
然而，总体而言，20世纪中叶以前，海洋保护区等划区管理工具在国际层面并未得到广泛运用。而且，与当时各国内实践类似，这些早期的零星实践虽有空间管理之名，但其关注的同样只是特定海洋物种，尤其是经济类海洋物种的保护，管理措施针对的也只是特定的海洋物种捕捞活动。因此，这些所谓的海洋保护区与针对单一环境威胁的传统管理方式并无二致。[10]本质上，它们只是在特定海域实行传统的环境管制措施，而并非通过空间“隔离”来实现海洋管理。这些海洋保护区并不关注区域内海洋环境特点，也没有从生态系统整体视角出发对目标物种进行特殊管理。生态系统方法、预防原则等现代环境保护原则也无从谈起。此外，这些所谓的海洋保护区，虽然在一定程度上也保护到了海洋环境和生态系统，但其本质上关注的是这种保护背后的经济利益，即通过养护特定物种以实现最大可持续产量。[11]但无论如何，这种海洋空间管理实践仍为人类探索新的环境保护方法奠定了有益的实践基础。
二 当代海洋保护区的发展
20世纪50年代到60年代初，伴随着人类开发利用海洋能力的不断提升，人类涉海活动的广度和深度也在不断增加，海洋环境和生态所面临的压力也开始不断加深，人类社会迫切需要创新海洋环境与资源管理方式来加以应对。[12]在探索海洋环境与生态保护过程中，英国生物学家亚瑟·坦司雷（Arthur Tansley）提出的生态系统概念开始被越来越多的人重视。生态系统理论认为，整个世界构成了一个整体的系统，这一系统不仅包括有机体，同时也包括有机体所处的自然环境。[13]在这个系统当中，生物之间，以及生物与环境之间彼此密切联系，并动态发展，任何一个环节的扰动都可能造成整个生态系统的崩解，进而造成生物和环境退化。生态系统概念的提出，使得人类开始从整体视角出发思考环境保护与生物资源养护等问题。在此背景下，在地保护（In-Situ Conservation）、空间管理等概念也开始正式引入环境保护和生物资源养护领域，有关海洋保护区的讨论在国际环境保护领域开始增多。
1962年召开的世界国家公园大会（WCNP）首次提出了国家（海洋）公园这一概念，并详细探讨了国家公园的价值、目标、原则、管理方法等一系列内容，并鼓励在全球范围内推广国家公园建设。会议提出的代表性生态系统的概念及其认定标准，为此后联合国国家公园和同类保护区名册（“联合国保护区名册”）的设立奠定了基础。[14]在WCNP致力于推动国家公园建设的同时，一些国际环境保护文件也开始间接或直接提及海洋保护区这一概念。1972年《斯德哥尔摩人类环境宣言》原则二和原则四当中就分别提到，“地球上的自然资源……特别是自然生态中具有代表性的标本，必须通过周密计划或适当管理加以保护……”“人类负有特殊的责任保护和妥善管理由于各种不利因素而受到严重危害的野生生物及其栖息地……”
1975年，国际自然保护联盟（IUCN）海洋保护区会议在东京召开。会议呼吁各国积极应对海洋环境和资源所面临的巨大压力，并特别强调应建立起一个具有代表性的，并得到有效监测的海洋保护区系统来加以应对。此后，IUCN一直致力于发布各种《自然保护区建设指南》，以推动全球范围内海洋保护区的建设。[15]
IUCN倡导的以生态系统为基础的（Ecosystem-based）、多目标的综合型海洋保护区得到了国际和国内社会的积极响应。1992年联合国约翰内斯堡环境与发展大会行动计划——《21世纪议程》中，各国承诺单独，或通过双边、区域全球范围内的合作来解决海洋生物资源养护与可持续利用问题，通过建立海洋保护区保护生物多样性和生产力水平高的海洋生态系统，如珊瑚礁生态系统、河口、温带和热带沼泽地和红树林、海草床、其他鱼类产暖和育幼地等。[16]
值得注意的是，在IUCN所倡导的这种以生物资源或生物多样性长期养护为目标的海洋保护区以外，在这一时期还出现了大量以单一物种/部门活动为养护/管理对象的海洋保护区。其中比较典型的有国际海事组织（IMO）为避免船舶航行对一些生态敏感或脆弱海域产生不利影响而设立的特别海域和特别敏感海域，以及国际海底管理局（ISA）为防止国际海底区域（“区域”）活动影响海洋生态环境而建立的特别环境利益区和环境影响参照区等。在区域层面，大量RFMO/As和区域海洋环境保护组织得以建立并在各自职权领域运用海洋保护区等划区管理工具来分别实现渔业资源可持续捕捞和海洋环境保护。
1992年的《生物多样性公约》（CBD）首开先河，第一次在全球性公约当中界定了“保护区”这一概念。CBD第2条关于保护区的定义——“一个划定地理界限，为达到特定保护目标而指定或实行管制和管理的地区”，也成为海洋保护区概念形成的基础。
在国内层面，随着海洋保护区这种空间管理方式逐渐为人们所认可，越来越多的沿海国也开始运用海洋保护区来保护和养护沿海海洋环境与生态系统。据统计，1970年有27个国家设立了118个海洋保护区；十年后，这一数量分别增加到69个国家和430个海洋保护区；截至2019年，全球海洋保护区的数量更是达到了14880个之多，占全球海洋面积的7.6%。[17]