前言

占地球面积3/4的海洋是世界上最大的生态系统，孕育着丰富多样的生命，构成了地球生物多样性的重要组成部分。在广袤的海洋当中，公海等国家管辖范围以外区域（ABNJ）的面积占到了全球海洋总面积的64%，占全球总量90%以上的海洋生物也多生存于此，公海也因此被视为全球海洋生物多样性的宝库。随着人类活动不断向深蓝迈进，公海生态环境的承载能力日益受到挑战。对此，国际社会一致认为，有必要引入海洋保护区这一在沿海国管辖海域内行之有年的海洋空间管理工具，来维护公海生物资源和生物多样性的可持续发展。

2002年，在世界可持续发展峰会上，国际社会一致承诺，到2012年，为保护海洋生物多样性和关键海洋生态系统，将建立起一个具有代表性的全球海洋保护区网络。多数沿海国对此积极响应，纷纷在各自管辖海域设立各种形式的海洋保护区。与此同时，在地中海、东北大西洋、南极南大洋等海域，出于共同的养护需求，部分国家开始在区域合作基础上展开公海保护区域实践。然而，由于缺乏普遍性国际公约的支持，这种建立在区域公约基础上的公海保护区很难获得普遍遵守。对于非缔约国而言，它们并无遵守此类公海保护区规定的国际法义务。公海保护区对公海活动的普遍性规制要求与公海自由之间的矛盾也由此产生。

公海保护区与公海自由原则之间的冲突进一步表现为公海保护区与公海船旗国专属管辖原则之间的矛盾。公海船旗国专属管辖不仅表现在公海船舶立法管辖的专属性上，同时还表现为船旗国对本国船舶执法和司法管辖方面的专属性。这种专属管辖对公海保护区养护和管理措施的执行构成了重大挑战。当船旗国没有加入相应的公海保护区机制，或者加入了但不愿意或没有能力有效监督本国船舶遵守公海保护区养护和管理措施时，公海保护区很有可能沦为所谓的“纸面上的保护区”，这无疑也是未来全面建设公海保护区必须认真思考的问题之一。

公海保护区建设面临的另一大挑战是公海治理机制重叠问题。公海虽属“全球公域”，但却并非“法律真空”。为维护这一片全人类共享公域的秩序，国际社会早已制定诸如《联合国海洋法公约》（以下简称《海洋法公约》）、《防止船舶污染海洋国际公约》（MAPOL73/78）等综合性或专门性国际公约来对各种公海活动进行调整。伴随着海洋公约和条约发展而来的是大量拥有特定海洋管理职权的国际条约机制和国际组织的出现，这些组织和机制既包括一些拥有特定职权的专门性国际组织，也包括一些由区域国家集团建立的区域性海洋环境保护或生物资源养护组织，如建立在各大海域的海洋环境保护组织和区域渔业组织/安排（RFMO/As）。这些全球和区域性、部门性和综合性条约与国际组织共同构成了一幅复杂的公海管理国际机制图景。这些国际机制的存在，也因此给公海保护区建设带来了另外一个重要课题，那就是如何在公海保护区建设过程中维持不同国际机制之间的良性互动。

当前，以公海生物多样性养护为目的的公海保护区建设已成为构建国际海洋新秩序的重要领域之一。2004年，联合国框架下正式确立了ABNJ海洋生物多样性养护与可持续利用的全球立法议程。依据联合国大会第59/24号决议，联合国决定设立不限成员名额非正式特设工作组，研究与ABNJ海洋生物多样性的养护与可持续利用有关的问题。此后，非正式特设工作组开始就ABNJ海洋生物多样性的科学、技术、经济、法律、环境、社会经济和其他方面展开相关背景研究，为正式国际协商进行立法准备。2015年6月19日，联合国大会第69/292号决议正式决定，在《海洋法公约》框架下达成一份关于ABNJ海洋生物多样性养护与可持续利用的实施协定（“ABNJ实施协定”）。2017年12月24日，在联合国大会第72/249号决议基础上，关于ABNJ海洋生物多样性养护与可持续利用实施协定的立法协商正式开始。截至2022年，国际社会已经就此举行了四届政府间协商会议，审议相关案文。中国作为远洋渔业大国、海运大国，以及重要的国际海底区域资源开发参与国，对包括公海保护区在内的一系列海洋事务拥有广泛的利益。中国如何看待公海保护区议题？在公海保护区建设业已获得国际社会广泛共识的情况下，中国应以何种立场参与全球公海保护区建设和立法工作？在建设海洋强国战略背景下，如何参与和推动公海保护区建设？回答上述问题无疑是中国经略海洋战略新边疆的重要课题。

针对上述问题，本书将在系统梳理公海保护区议题产生和发展历史的基础上，阐明公海保护区建设的国际法基础；进而结合现有典型公海保护区建设实践，分别就公海保护区建设与公海自由原则的冲突、公海保护区建设与公海船旗国专属管辖原则之间的矛盾，以及公海保护区建设过程中与现有国际机制之间存在的各种现实和潜在机制互动与冲突一一予以分析和研究，并分别提出解决对策和建议。最后，落脚于中国参与公海保护区这一命题，就中国是否应该参与公海保护区建设，如何参与全球公海保护区建设提出法律和政策意见。