第二节　古代监察制度的简要评价与主要不足

一、古代监察制度的简要评价

古代监察制度在维护皇权、察官纠吏、整纲饬纪、纠慝绳诡等方面发挥着重要作用。监察制度的发挥作用，在一定程度上决定着一个朝代的吏治状况，甚至朝代延续的时间。监察制度发挥作用的最终效果，主要取决于皇权的强弱以及皇帝主观上是否有加强监察的努力，同时监察制度健全完善的程度，以及监察官员的职业操守与专业能力，也是影响监察制度发挥作用的重要因素。

古代监察制度是生产力发展至一定阶段的制度安排，对于一般人而言，必须通过健全完善的监察制度使人“不敢”，进而才有可能通过“不敢”达到“不想”。正因如此，监察制度就成为人类社会中不可或缺的制度安排，而这种制度安排也随着经济社会的不断发展以及生产力水平的不断提升而持续发展完善。通过考察古代监察制度的历史沿革进程，可以得出以下结论。

（一）监察制度在人类发展历史中不可或缺

监察制度在人类发展的历史中不可或缺，对行使公权力者需要加强监督监察，无论是在生产力水平较低的原始社会还是其他社会形态，均是如此。

在先秦时期尚不存在成形的监察制度，只是通过舆论、进谏、巡狩等方式对君主与官员进行监督监察。夏、商、西周与春秋战国时期监察制度不断发展，出现了职掌监察的官员，御史由于其记史以及常侍君主身边等特性逐步发展为监察官员，监察思想也蓬勃发展。

秦统一全国后设计了以御史体系为核心的监察制度，这种以御史体系为核心的监察制度也延续至清末。虽然历代监察制度均有所变革发展，但其核心并未改变。汉基本承秦制，在进一步加强中央监察的同时，在御史体系基础上又设置丞相司直与司隶校尉以加强监察。在地方上通过设置刺史有效加强中央对地方官员的监察监督，同时设置地方监察官员监察地方级别较低的官员，来自中央的监察官员与地方监察官员有效发挥了加强地方监察的作用。

三国两晋南北朝时期，监察制度进一步发展但并未有实质性改进，这一时期为强化皇权也采取了有效加强监察制度的措施。隋统一全国后，构建御史台、司隶台与谒者台三者并立的中央与地方监察制度，对监察人员选拔提出了更高的要求，并不断健全完善监察法规。

至唐监察制度达到成熟阶段，一台三院监察制度正式确立，言谏制度也达到成熟阶段，著名御史谏臣辈出对维护统治发挥了积极作用。宋实施台谏合一，有效加强对包括宰相在内的中央与地方官员的监察，同时对监察官员选拔提出了更高的要求。元进一步提高御史台台长品级，以更有效地发挥御史台监督作用，监察法规进一步健全完善。

明清更是充分发挥监察制度的作用，明开创性地设置六科给事中以有效发挥监察与封驳作用，六科给事中在政治生活中发挥着重要作用，御史巡按制度更是在强化地方监察中发挥了关键作用。至清监察制度进一步发展，虽然把六科给事中并至都察院科道合一，但总体仍有效发挥了维护皇权的作用。清代《钦定台规》集监察法规之大成，对推动发挥监察制度作用奠定了坚实的基础。

纵观古代监察制度的历史沿革，从秦汉开始监察制度的重要性越来越显现，此后各朝代总体是随着不断提升监察机构等级的同时，仍然保持着执行具体监察事务的监察官员的较低职级以发挥以卑临尊的作用，并通过健全完善监察官员的选拔激励约束机制以充分发挥监察官员的作用。监察御史以及言谏官员通过对百官的监督以及对君主的进谏，总体有效发挥了维护皇权监督臣下惩治腐败的作用。

（二）监察制度有一个逐步发展健全完善的过程

监察制度有一个逐步发展健全完善的过程，其自身的发展与健全完善受到多种因素的制约。监察制度的持续发展是历史必然过程。

一是随着政治体制的发展与生产力水平的不断提升，监察制度的重要性不断提高，需要监察制度的持续健全完善以充分发挥其作用。

二是随着封建专制体制的不断发展，在此过程中监察制度作为一个必需的制度安排也随之进一步发展成熟。

三是随着监察实践的发展，监察制度逐步扬弃发展，在放弃落后制度安排的同时推出一系列新的制度安排，包括从最早的作为附属机构到逐步独立以及监察机构负责人职级的持续提升，还包括监察官员选拔激励约束机制等，都有一个不断成熟完善的过程。

四是监察思想的发展为监察制度的发展奠定了思想基础，从春秋战国时期直至清代，监察思想不断发展，推动了监察制度的持续健全完善。

五是监察法规的不断健全完善，从汉代《六条问事》至清代《钦定台规》，历朝均不断健全完善监察法制，监察法规的成熟也有效促进了监察制度的发展完善。

（三）中央监察制度的健全完善是监察制度有效发挥作用的关键

中央监察制度作为监察制度的核心所在，为有效发挥中央监察制度的作用，必须从制度设计上予以健全完善，古代监察制度的历史沿革正是充分体现了中央监察制度的不断发展完善。

中央监察机构自隋代完全独立后，中央监察机构官员职级不断提升。在监察制度发展的过程中，经历了监察机构从隶属于其他部门到逐步独立，至明代发展为独立的监察机构都察院，而且不断提升监察官员品秩，至清代左都御史定为从一品等重大举措，以不断彰显中央监察机构的重要性。

中央监察机构从最初御史府、御史台以及唐时期确定一台三院，至明清都察院，以及明代设置六科给事中到清代科道合一等制度安排，对于推动中央监察制度的健全完善奠定了坚实基础。

（四）以卑临尊的制度安排对于发挥监察制度的作用不可或缺

以卑临尊的制度安排贯穿古代监察制度的发展始终。从汉代刺史六百石监察二千石以上官员，到八品、七品的监察御史具有极重的弹劾权，都充分体现了以卑临尊的制度安排。虽然清代监察御史品级升至从五品，但相对于六部尚书从一品的职级而言，仍属于较低的等级。

正如白居易所说，凡人之情，位高则惜位，身贵则爱身，而监察官员秩卑而位不足惜、身不足爱，所以才可能有阙必规、有违必谏。也正如赵翼所说，官轻则爱惜身家之念轻，而权重则整饬吏治之威重。[2]

正是因为监察官员品级低下，所以才不在乎个人职级得失，而权重才能更好地发挥整饬吏治的作用。同时优厚的奖励措施也从另一方面激励着监察官员发挥着重要作用。在具体执行弹劾权的监察官员品级较低的同时，也有意识提升监察机构负责人的品级，这样形成高中低相配套的监察官员品级体系，既有利于加强监察机构的权威，也有利于发挥低级监察官员的弹劾作用。

此外，在封建王朝下受到传统儒家文化教育的监察官员经常不惜身家性命而舍身成仁，正是由于这些监察官员的存在，才在相当程度上维护着封建王朝的延续与稳定。

（五）监察制度在维护皇权的同时在一定程度上也限制着皇权

监察制度在维护封建王朝统治的过程中发挥着不可或缺的重要作用，监察制度的主要作用在于通过监督臣下以维护皇权，但同时监察制度也发挥着限制皇权的作用，从最早的舆论监督以及专设言官负责进谏等，均显示着监察制度对皇权的约束。

监察制度对于臣下的监察是主要的。除非是本性开明的君主，否则很难发挥监察官员对君主的劝谏作用，但在历朝均不乏监察官员进谏君主的事例。在清代科道合一后，监察制度在限制皇权这方面发挥的作用虽然几乎趋于消亡，但也不乏监察官员劝谏皇帝的事例，甚至也有以身殉职者。

（六）监察制度发挥的作用总体而言相对有限

监察制度不可或缺，其重要作用毋庸置疑，但受多种因素的影响，监察制度发挥的作用相对有限。监察制度其本职上是作为君主行使皇权监督控制臣下的工具，其作用的发挥在相当程度上取决于皇帝的喜好以及皇权的强弱。

监察官员的自身道德水平、职业操守、履职能力等因素，对监察制度能否发挥应有作用至关重要。各朝各代监察官员中都不乏害群之马，更使得监察制度难以发挥应有的作用。从根本上讲，封建制度下，健全完善的监察制度只能减轻，而不可能根本杜绝腐败等不法行为。

二、古代监察制度存在的主要不足

（一）影响监察制度发挥作用的制约因素较多

古代监察制度自身虽处于不断健全完善发展的过程中，但其发挥作用的强度受到多种因素的制约，往往难以有效发挥应有的效果。总体而言，除了监察制度自身的完善程度外，皇权强弱以及监察官员自身的职业操守与履职能力等，都影响到监察制度能否正常发挥作用。

在皇权相对较强，以及皇权有意识发挥监察制度的作用监督臣下巩固皇权时，监察制度发挥的作用往往较好。而皇权相对较弱，尤其是处于王朝的末期时，监察制度往往难以有效发挥作用。至于清代监察制度，虽将六科给事中并入都察院，但其更有效地契合当时政治体制要求，更利于加强皇权。

随着政治体制改革的不断深入，当原先某些监察制度赖以存在的制度土壤不在时，有关制度安排也失去了存在的意义，六科给事中并入都察院即言谏系统的消失正是缘于此。在清代皇帝有意识地加强对科道官员的严格控制时，也使监察制度难以有效发挥作用。

监察官员作为影响监察制度发挥作用大小的关键因素，其是否具备足够的履职能力以及能否不惜身家性命弹劾奸邪，决定了监察制度发挥作用的强弱。

此外，对监察制度的认同程度以及是否存在敬畏监察制度的社会风气，也决定了监察制度能否有效发挥作用。

（二）未能有效解决地方监察问题

如何有效加强地方监察始终是历代面临的难题。虽然在某些朝代的某些时期地方监察制度较为有效，但终究难以一直有效解决地方监察问题。而且在某些朝代被证明行之有效的制度安排，随着形势的变化并不能保证一直行之有效，而且也不能被简单地移植到以后的朝代。比如西汉设置的刺史制度有效发挥了加强监察地方的作用，而以后朝代由于政治体制的不同并不能简单地予以复制。隋司隶台与谒者台堪称是中央加强地方监察的不懈努力，但此后各朝代也并没有在中央专设监察地方的机构。

总体而言，地方监察没有摆脱中央监察机构直接加强地方监察的模式。自秦汉至明代对地方监察，基本是中央直接派员监察与地方监察官员双重监察相结合的模式。

从历史经验来看，对地方监察更有效的监察举措应该由中央直接派员监察，并辅以地方内部监察体系。宋代由于对武将叛乱的特别预防而设置的多重地方监察体制在发挥应有作用的同时，也导致政出多头而相应效率低下。元代设置行御史台以及成立地方肃政廉访司，从制度设计上而言是有效加强地方监察的方式。明代御史巡按制度将中央加强地方监察的制度设计发挥到极致，但至后期，其负面作用也不断显现。

就清代而言，其地方监察制度安排是一种倒退。在清初推行巡按之举有其时代背景，而废除巡按也是有多种因素，虽然此后也屡次有官员提出恢复巡按但终未果。虽然地方督抚均兼宪衔以及设置按察使司与道以加强监察，但在缺乏来自中央监察官员直接监察的背景下，中央政府对地方监察有心无力。如果说在雍正、乾隆时期地方督抚尚不至于尾大不掉，而中后期英主不再且中枢缺乏能臣的背景下，地方督抚逐步权重，中央对地方更加难以实施有效控制，在一定程度上导致了清的灭亡。纵观古代地方监察制度的发展进程，并没能有效解决地方监察不力的问题。

（三）监察官员有时发挥着较为负面的作用

监察官员作为具有特殊影响力的官员群体，并非总是发挥正向作用，有时在政治生活中发挥着负面的作用，如充当党争中的打手等，在明末尤为被诟病。监察官员群体由于其位卑权重、风闻言事以及升迁快速等多种原因，在政治体制中是一支不可忽视的政治力量，因此而经常在政治斗争中被利用，如明末言官结党遇事生风，被人批评为置家国于不顾。但监察官员对于维护皇权、监督臣下、惩治腐败的功能仍为主流，党争充其量是其被滥用的结果。

监察官员有时陷于一种极为尴尬的境地。历代监察官员名臣辈出，甚至部分足堪作为中华民族的脊梁，而激励着诸多为民请名者前赴后继。每朝均有可大书特书的监察官员，置身家性命于不顾，而与邪恶势力作殊死斗争，甚至冒死进谏直至尸谏。但其弹劾进谏的动机却时时受到批评，例如清末赵炳麟、赵启霖、江春霖足堪称为监察官员典范，但仍然被批评为“有欺”，尤其是赵炳麟此后任职于袁世凯政府时。[3]

此外还有比较尴尬的事实是，一些因弹劾权奸而名垂青史的官员并非专职监察官员。如明代弹劾严嵩的杨继盛，其身份并非监察官员，而是兵部武选司员外郎，而且其也从未担任过监察官员。杨继盛在身后尤其是清代成为了监察官员的精神偶像，其北京故居松筠庵也成为监察官员的精神寄托所在。[4]

而有的监察官员也无必要的风骨，如明代张居正父亲病故却要夺情留任时，监察官员不但不反对，反而倾向于赞成，而激烈反对者反倒是其他官员。相关事例使监察官员处于较为尴尬的境地，因而也难免遭人诟病。

（四）言谏系统的消失是监察制度的倒退

言谏系统作为御史监察系统的附属而存在，发于秦而兴于唐，唐代之后言谏制度本身就处于不断变异发展的过程中，不复类似于唐代那种较为纯粹的进谏，而逐步呈现台谏合一之势。唐代言谏制度的兴盛也不无作秀之嫌，正如乾隆帝所批评，唐太宗与魏徵均各自博纳谏与敢谏之名。虽然其批评有求全责备之意，但在当时历史条件下，言谏系统发展到顶峰后，其作用逐步变异。至宋代，言谏官员主要对象即为宰执而非皇帝，元代直接取消言谏官员设置，而明代六科给事中之设与唐代言谏制度已有了较为本质的区别，至清代由于设置军机处使内阁处于闲职，而六部权力大大下降，明代那种六科给事中察六部及掌封驳的功能失去了基础。雍正年间科道合一，言谏系统正式退出历史舞台。

言谏系统的消失不能不说是监察制度的倒退，尤其是相对于明代言谏系统所发挥的突出作用而言。清代科道合一导致言谏系统的消失虽然有多种复杂原因，但从监察制度自身的发展而言终究是一种倒退，导致对皇帝的限制作用更趋减弱，而对统治者而言却更有利于其维护皇权以及加强对监察官员的控制。

（五）监察系统并不足以根治腐败

腐败是多种因素导致的结果，治理腐败亦需要多管齐下。虽然监察制度在惩治腐败中发挥着重要作用，但仅靠监察制度难以根治腐败。虽然说天网恢恢，但网漏吞舟者并不在少数，而且当权者也有意无意地纵容腐败，更使腐败难以收拾。正如康熙帝在其晚年亦纵容腐败，导致雍正之初不得不大力惩治腐败。乾隆帝作为一代英主，其在位期间腐败大案要案亦可谓层出不穷，除查处的腐败案外，肯定也存在漏网之鱼。虽然监察制度能在一定程度上发挥着预防腐败，并在发现腐败后能及时予以惩治的作用，但正是由于腐败的多发性与监察制度作用的有限性，期望监察制度消灭腐败既不可能也不现实。

鉴古知今。古代监察制度的运行状况对当前监察体制的健全完善具有极为重要的启示作用。研究古代监察制度最重要的目的或许正在于，通过学习古代监察制度的优秀之处以吸取其精华，从而不断推进当前监察制度建设。