一 底线公平理论形成的背景

不论是国内还是国外，任何一个理论，当要触及福利问题的时候都要陷入非常困难的境地。福利这个东西，缺少了不好，但过分了也不好。那些被称作“福利国家”的发达国家，纷纷陷入了福利危机。但是当它们遭遇危机之后，像撒切尔夫人、里根总统都曾试图对此进行改革，可改来改去，福利的基本框架都动不了，说明福利这个东西在老百姓那里有根。直到现在，虽然经过了经济危机、金融危机，欧美国家社会福利的基本框架却没有被撼动。

当我们探讨这一问题的时候，就面对一个核心问题：一方面，要提高社会福利水平，增加福利支出；另一方面，如何既防止西方所谓的“福利病”，又让社会保持相当的活力，也就是要处理好社会公平和经济发展之间的关系，这是一个鱼和熊掌能不能兼得的问题。这是所有讨论这一问题的人面临的最大的智力上的挑战。如果光顾一头，那就可能陷入福利危机；如果搞到另外一头，那就可能陷入社会动荡。社会福利与经济发展怎么协调，怎么结合？

1996年，我主持“中国社会保障体系研究”课题的时候，遇到的就是这么一个问题。我们课题组经过四年时间的研究写了一本书，叫做《基础整合的社会保障体系》。在中国建设社会保障也好，建设社会福利也好，必须在基础、基本层面，面向老百姓最基本的需求来解决问题。所以，我把它总结成六个“基础”和六个“整合”：（1）以最低生活保障线为底线，整合多元福利；（2）以卫生保健为基础，整合多层次需求；（3）以服务保障为基础，整合资金、设施、机构、制度等多方面保障；（4）以就业为基础，整合多种资源；（5）以社区为基础，整合政府作用和市场作用；（6）以制度创新为基础，整合城乡统筹的社会保障。

2001年这本书出版以后，我感觉我们这些做社会保障和社会福利研究的人，还是没能回答基本的理论根据问题。就是说，在中国搞福利，核心的理念是什么？理念的基础是什么？我们到底选择什么模式？很明显，欧洲高福利、高税收的模式在中国不可行。这一点大家都很明白，不单我们看得很明白，欧洲人也看得很明白，欧洲人自己也在改革，我们就更没有必要去照搬他们的模式。我们的路怎么走，首先就要弄清楚理念的问题，社会保障问题在中国的理论基础是什么？

2002年我应邀到吉林大学演讲，讲的就是中国社会保障的理念问题。我意识到要从社会保障最根本的社会功能出发考虑这个问题，在中国怎么实现社会公正，你就怎么实现社会福利。尽管当时还没有形成“底线公平”这一个基本概念，但是已经触及了这个问题。经过2003年的研究，到2004年，在第36届国际社会学大会上，我的主题演讲题目就是《论底线公平》，正式提出了“底线公平”的概念，这个演讲的基本内容此后摘要发表在《光明日报》上（景天魁，2004）。那么，为什么要提“底线公平”呢？“底线公平”这个词一开始很容易引起人们的误解。因为中国人的读音，“底”和“低”差不多，所以很多人以为底线公平就是低水平的公平。其实“底线公平”是指在福利权利上确定一致性的基础，在政府责任和市场作用之间找到一个界限。为什么要找到这样一个界限呢？因为，无论是欧盟国家，还是我国，所有在福利上出了问题的，就是界限没有划好。或者是政府大包大揽，完全靠财政，财政没钱就去借贷，形成了所谓的福利危机；或者完全听任于市场，忽视或者过分削减福利，社会严重不公平，导致社会危机。

譬如说农村的义务教育，在1985年以后，我们提出一个“人民教育人民办，办好教育为人民”的口号。义务教育本应是政府的责任，但在这个口号下，首先是中央财政不出钱了，接着，省级财政也不出钱了，最后要乡镇财政、村级经济去出钱。可是，20世纪80年代随着家庭承包责任制的确立，大多数乡镇财政已经没有什么力量了，最后义务教育只好由学生的父母出钱，义务教育已经完全谈不上“义务”了。这是教育方面出现的问题。根源在哪里呢？就是政府和市场的界限没有把握好。到了2000年左右，大家都感觉到这一问题的严重性，才改由中央和地方财政出钱。同样的问题也发生在医疗领域。看病也是这样，特别是农民，在农村合作医疗体系解体以后，看病完全要自己掏钱。再往后大家看到住房也是这样，福利分房停止了，所有人，不论穷富，都要到市场买房，结果又造成了很大问题。所以社会福利中的第一个大问题，就是政府和市场的关系到底要怎么处理？

第二个问题，就是在福利结构里面要不要分基础部分和非基础部分。社会是分层的，福利需要也是可以分为不同层次的。如果不做区分，或者全部由政府和社会负担，或者全部由家庭和个人承担，就谁也完全承担不了。我们可以在福利需要中，区分基础部分和非基础部分，政府承担基础部分，政府承担的部分不能有大的差别，差别大就摆不平了；非基础的部分由社会、家庭和个人承担，就可以采用市场机制，可以有差别。

第三个问题，是权利与义务的关系问题。1942年，著名的《贝弗里奇报告》就强调“权利和义务相结合”（贝弗里奇，2004：9）。你必须缴费，有劳动能力者必须劳动、必须工作，然后才能获得福利。这跟我们国家传统的生活伦理观念非常合拍。后来，马歇尔提出“公民权”，主张福利的获得是每个人基本的权利，无论有没有承担义务都有权获得福利（彭华民，2008：76）。在这种理念的基础上，在欧洲高福利国家，我们可以看到形形色色的社会现象。比如在伦敦的公园里，你会看到年轻力壮的人背着睡袋，在草地上睡懒觉，饿了到饭馆吃饭。钱是哪里来的？是福利金。在剑桥大学的商业区，每天都可以看到一些人在那里晒太阳，都是有劳动能力的人，不但他们本人有福利，连他们养的狗都有福利。这种现象是贝弗里奇当初所反对的。这就引出了另一个问题，在福利问题上权利和义务要不要结合，是否可以分开？在“公民权”的理念下，权利和义务是分开的，不缴费，不劳动，不对社会有任何贡献，也照样可以有获得福利的权利。当然，如果是一个残疾人、一个失去劳动能力的人，如果是一个儿童，或者是一个老人，这是完全可以的。但是，如果是年轻力壮、有劳动能力的人都这样做的话，那这个社会还了得吗？福利的来源就枯竭了。

这三个基础性的问题，是研究社会福利模式问题所必须回答的。然而，从欧洲国家搞了那么多年的福利研究来看，要想解决这些基础性问题，得到大家都认可的结论是很难的。而我们国家搞社会福利、社会保障研究，大多都是属于应急性的，是考虑具体的问题怎么办，失业了怎么办，医疗问题怎么办。搞了多年，还是没有搞清楚社会福利的基础理论、基本理念、基本模式到底应该是什么。