一 西方福利国家制度建构及其问题根源分析

当代西方的福利国家体制是工业革命以后为了应对工业化所带来的贫困等严重社会问题而出现的重要制度创新。工业化的发展一方面给人们的生活带来很大的风险，另一方面也破坏了过去农业社会长期稳定的家庭和社区的福利功能，迫切需要建构新的社会福利制度体系。从19世纪80年代开始出现的现代社会保障体制正是在工业化、资本主义制度和市场经济制度框架下，通过转变和提升国家的功能而解决工业化社会各种矛盾，满足人们基本需要的途径。新的社会保障制度模式开创了通过国家力量而构建新型社会福利制度的实践模式，是工业化社会以后在社会福利制度上重要的制度创新。这种新的制度模式一出现，就显示出在市场经济条件下满足人们的基本需要，缓解贫困、解决社会问题和维护社会稳定等方面的重要功能。“二战”以后，欧洲等发达国家和地区沿着这一方向继续提升国家在社会福利体系中的作用，建立了“福利国家”的社会福利体系，国家（政府）在社会福利体系中发挥了更加重要的作用，甚至是承担了完全的责任。

这种由国家完全负责的福利国家体制为当代社会福利制度奠定了稳定的制度基础。它最重要的特点是找到了一个能够替代过去农业社会中的家庭和地方社区，能够在工业化和市场经济条件下稳定地承担社会福利资源调动、资源分配、福利规划和服务提供的公共主体——国家。从而能够建立起超越传统的家庭福利和其他非正规制度的现代社会福利制度，以及超越地方社区的全社会统一的社会福利制度，从而使现代社会福利制度能够在抵御市场风险，保障基本民生和促进社会平等方面发挥稳定的作用。

战后西方福利国家体制有几个重要的制度基础：一是民众的社会权利得到了法律的确认；二是国家被赋予了满足民众基本需要的制度化责任，并因此而具有相应的资源调动和分配的权力；三是福利国家具有大众民主的政治基础，即政府是通过民众普选而产生，因此政府的社会政策必须满足选民的需要。不论从理论上还是制度设计上，战后西方福利国家的制度体系最初都是比较完整的。但由福利国家体制的运行而产生了相应的利益集团，即依赖社会福利制度的群体，如福利受益者群体、福利服务供应组织及人员等。这些附带产生的制度基础和社会变化，使得福利国家制度的运行产生了最初可能没有预想到的后果。首先，社会权利的理论和制度实践将获得社会福利服务界定为老百姓的基本权利，并因此要求政府承担维护这种权利的责任，但很难清楚地界定这种权利和责任的边界。从另外一个角度看，福利国家的理论和制度实践要求国家必须满足民众的基本需要，但对什么是“基本需要”却缺乏客观的界定标准。其次，更重要的是，大众民主制度最初是作为福利国家重要的政治基础，但在后来的实践中它却将政府的社会政策推向了政治斗争的火线，使之成为选举中党派斗争的焦点问题，使社会福利成为政党斗争的政治工具：政府和政党为了赢得选举的成功而不得不用社会福利去迎合选民的需要。更进一步看，随着政府社会开支的增大，社会福利本身逐渐成为各个利益集团争夺的资源，尤其是依赖福利制度的各种利益集团以各种方式影响政府的社会政策，在不同程度上使社会福利偏离了其原有的目标，从而持续性地推高了社会福利供应的水平，并使政府的社会政策失去了调节社会福利供应的弹性，从而使政府背上越来越沉重的财政负担。概括起来看，西方福利国家体制在缺乏客观界定福利需要、社会权利和政府责任标准的条件下，政府受到选举和选民的压力而难以坚持科学合理界定福利供应水平和方式的基本原则与标准，并且在政治多元化和公民社会不断发展的情况下，难以抵御利益集团的影响，从而使社会福利开支逐渐失控。再加上20世纪60年代以后经济全球化逐渐加深，人口老龄化逐渐加剧，给各国政府带来了严重的财政负担，并损害了经济运行的效率，最终在70年代石油危机后导致了西方福利国家的危机。

总结西方福利国家的经验教训，可以看出，在当代工业化和市场经济条件下由国家来承担社会福利的责任，担当现代社会福利制度的责任主体，是一个最佳的和不可替代的选择。但西方福利国家体制的一些具体制度安排未能适应经济与社会变化的情况而做出合理的调整，并且一些西方国家的政治制度扭曲了福利国家的最初目标，使其整个制度体系出现了明显的缺陷。在分析西方福利国家社会福利体制的成败时，应该将其国家责任主体的基本制度与导致其出现危机的原因做具体的分析。应该看到，导致福利国家危机的原因不在于国家责任主体的制度，而主要在于西方国家的选举制度对政府科学决策的制约，以及利益集团对政府社会政策的影响。政府社会政策的科学决策要求从国家长期发展的战略目标出发，依据经济、政治、社会和国际环境的诸多因素来协调国内各群体的利益，有步骤地解决各种社会问题，并兼顾民众的眼前利益和国家的长期发展的要求。而在西方国家的多元政治和竞选制度下，社会政策容易成为各群体利益争夺的工具，以及选举中政治炒作的工具，从而制约政府的科学决策。过去的福利国家理论将大众民主看成是福利国家的政治基础，认为大众民主为福利国家提供了必要的政治支持。但从事实上看，西方式的多元政治和竞选制度对福利国家制度是一把双刃剑，它既支撑了福利国家制度，为福利国家提供了民意基础，又限制了福利国家制度下政府的科学决策，并最终削弱了福利国家科学运行的能力。

因此，改革西方的福利国家制度不是要整个抛弃国家在社会福利制度中的主体责任，而是应该改革那些不适应福利国家制度科学发挥作用的制度，或者改革国家的政治制度以便使政府在社会福利事务中能够更好、更科学地发挥作用，从而引导社会更加科学地发展。