五 以底线公平为原则，建设中国特色福利社会

（一）面对老龄化社会，建设中国特色福利社会不仅是必要的，而且是迫切的

建设中国特色福利社会，面临的一大挑战就是怎么应对老龄化危机。我国现在已经有1.8亿老年人，很快就会超过2亿、3亿人，很明显，用西方发明的那套高福利政策，在我国根本行不通。即使勉强朝着那条路走，恐怕还不待建成福利社会，福利依赖就很严重了，社会活力就衰弱了，发展的势头就维持不住了。所以，形势逼着我们必须走出一条切实可行的道路。底线公平理论无非是对此所做的一种探索，它所主张的划清政府责任和市场作用的界限、划分社会福利的基础部分和非基础部分、建立刚性和柔性互补共济的协调机制等，都是希望有助于在面对比西方国家更严重的老龄化危机的情况下，仍能保持发展活力，让中国人民过上有尊严的幸福生活。

当前，养老方面有两大突出问题。第一，过去在研究养老问题的时候，太偏向于资金供给。资金供给固然不可或缺，但把养老问题仅限于资金供给，就要出大问题。2010年我在全国政协发言的时候，就批评了这种制度的局限性。有的老人在家里死了好几天了，都没人知道，后来邻居闻到臭味了，才知道他死了。这个老人可能有很高的养老金，但缺少福利服务。所以，资金和服务这两个方面缺一不可，二者要有一个配套的关系。从某种意义上来说，周到服务比资金供给更重要，特别是在老百姓收入增多的时候，服务就显得更为重要了。事实上，福利服务的供给严重不足的问题越来越突出了。在这一方面，台湾做得比较好。我在研究台湾社会福利时有一个惊奇的发现，台湾福利总支出中，虽然最大一部分还是社会保险金，但是，福利服务在福利总支出中占的比例比欧美很多国家都高，这跟中华民族的传统和社区关怀有一定关系。要通过发展福利服务，加强社区功能，让福利支出成为老年人可及可得的东西。而在养老问题上，加强福利服务，可以弥补资金之不足，少花钱多办事，不花钱也能办事，而且让老人有亲切感、温馨感。处理好资金和服务之间的关系，可能是中国养老体制的最大亮点，搞得好，可能在这方面超过西方那种依赖较多资金消耗的高福利制度。

第二，要协调好各个主体的责任，形成一个符合中国国情的责任结构。这一点也特别重要。养老责任确实不能过于依赖家庭，相对而言，家庭养老功能弱化总体上也难以避免，但也不要片面主张“养老社会化”，都推给社会，社会又是由谁构成的？都推给养老机构，不用说根本不现实，而且也不符合大多数老人的意愿。子女不与老人住在一起了，人口流动了，只能改变自己尽孝的方式，不能推掉奉养老人的责任。中国养老问题的解决一定从中国的实际需要出发，动员中国的社会资源和文化资源。英国在“二战”以后，20世纪50年代初的时候，就曾走过集中养老的所谓“社会化”道路。单从概念上来讲，好像也说得通，因为家庭功能削弱了，社会当然要承担更多的责任。他们一开始把很多老人集中供养，但发现过一段时间，老人就跑回家了，不愿意在机构里面。穷家难舍、故土难离，不论中外，人同此心。后来英国发现这一制度不行，很快就改变了。

北京市2011年做了一个调查，老人愿意到机构养老的仅占3%，愿意居家养老的占90%，愿意在社区养老的占7%。这一调查仅仅反映了北京市的情况，是否符合其他城市的情况，是否符合农村的情况？也说不准。而且，这可能也是现在的情况，再过一段时间，这一比例是否改变也很难讲。但是，它告诉我们一个重要信息，我们在研究养老服务的时候，要充分尊重老年人的意愿。他愿意在家待着，他愿意孩子们常常来看看他，你把他送到机构里面去，他会觉得很受约束、很受冷落。我曾经去过日本的养老院看过一些老人，那里条件很好，老人还是哭哭啼啼，埋怨子女不去看望他们。我们一定要尊重老人们的意愿，不一定把他们送到养老机构里头就好。我们主张大力发展依托社区的居家养老，老人可以继续待在家里，子女上班后，由社区里的人管他，如果有点紧急情况就告诉孩子们。北京市现在提出以依托社区的居家养老为主，这是符合实际之举。

与此同时，也要重视发展机构养老，扶持民办养老机构健康发展，多方配合，才能破解养老难题。

（二）以底线公平为原则，实现社会保障的动态均衡

社会保障的动态均衡，是大家都希望的，但真正做到很不容易。底线公平理论试图探索动态均衡调节的依据、寻找保持动态均衡的均衡点，但到目前为止，还只能说是在朝这个方向努力，难度还很大。

例如，多年来，我们总是说社会保障水平要与经济发展水平相适应，怎样就算相适应了？社会保障支出占GDP的比重到底以多少为好？我们能否搞出一种模型，经济发展到什么水平时，福利供给要达到多少，怎样在经济发展和福利供给之间建立动态平衡的关系？要想得到很准确的结论确实不易。因为福利受政治、文化等很多方面因素的影响，不完全是经济问题。甚至也不是完全客观的关系，这里还有许多随机的、主观的因素。在我们研究的初期，曾经以为欧洲国家是在经济水平提高以后才开始搞福利，但后来发现错了，原来很多欧洲国家在GDP不算高的时候，就开始搞福利了。所以，千万不要以为搞福利就是经济发展的负担，拿欧洲来讲，很多国家都处理得比较好，在发展福利的过程中自己才慢慢变成发达国家，经济发展与福利增长这两者是可以兼得的。这里面有什么好的门道呢？很多欧洲学者也在探讨这一问题，发现二者并不是线性的正相关的关系。有一个吊诡的现象，20世纪70年代石油危机以后，欧洲的经济下滑，福利却在增加。所以，不见得经济向好的时候，福利就一定提高，经济不好的时候，福利就一定降低，不是这么简单的关系。我们不要把它看成固定的数值关系，还要看处理这一问题的能力和水平，时机掌握得怎么样，以及有没有制度性和非制度性的应对策略。

从我国来看，我们这些年城乡低保水平提高很快。这种提高过程依据什么？低保制度最主要的问题就是城乡之间、地区之间差别太大，像北京、上海、广州、深圳，低保标准都好几百元了，但是，在落后省份和农村，才几十元。低保制度有两个特点：一是全部由财政出钱，二是实际上只是补助差额。如何在逐步缩小城乡、地区之间经济发展差距的同时，相应地缩小低保标准的差距？反过来，如何通过缩小城乡和地区之间低保标准的差距，增强发展的公平性，促进经济的协调发展，从而带动缩小地区、城乡之间经济发展的差距？低保标准的缩小不能靠拍脑袋，不能靠相互攀比，要找到真正的均衡发展之道。

教育方面就更加明显了，我们现在基本上普及了九年义务教育。前年讨论“2010～2020年的教育发展规划纲要”时，我极力主张扩大义务教育年限。随着经济水平的提高，不能局限于九年义务教育，义务教育要提高到12年，甚至15年。中国未来要把人口资源大国变成人才资源强国，最根本的问题，就是要大幅度提高人均受教育年限。我们现在人均受教育年限才8年多一点，太低了，要提高到12年以上。像芬兰那些国家，人均受教育年限比我国高得多，相当多的人都达到了大专教育水平。强国必先强教育。奥巴马应对金融危机的时候就提出这一问题，美国在教育方面的投入比我们的力度大很多。

医疗方面最主要的是要改革医疗制度，提高卫生健康公平性。无论是新型农村合作医疗，还是城市医保，都要逐渐提高报销比例，否则解决不了老百姓的“看病难”问题。中央政府已经采取了很有力的措施，在未来三年内中央财政拨款8500亿元，让农民看病的报销比例提高到70%。这是“十二五”期间我们要做的主要事情之一。

在上述各个领域都有一个如何探寻实现动态均衡的机制问题。目前在全国经济最发达的珠三角地区，社会保险方面就出现了一个问题，一方面，企业老板认为给农民工买保险提高了企业成本；另一方面，要农民工每月按规定缴纳保险金，他们也不愿意。政府部门也知道如果强制企业参加社保的话，有些经营状况不佳的企业会倒闭，或者外迁，那政府就没有财政收入来源了。所以，政府也是睁一眼闭一眼。

从底线公平理论出发，怎样看待这个问题呢？我到深圳、东莞、广州番禺调查过。深圳曾发生过大批农民工退保的问题，农民工是流动的，他迁移的时候，只能把社会保险金的个人账户部分带走，但统筹部分不让带走。农民工很有意见。番禺的农村社保水平提高了，很多原来在城市里参加社会保险的人，要求回到村里参加农民保险。为什么呢？因为农村户口的养老、医疗保险，特别是医疗保险，有财政补贴。按照底线公平原则，无论你是城里人还是农村人，无论你是富人还是穷人，基础部分由财政和企业以及用人单位按一定比例缴费。当然，政府和企业可以有一个比例，企业不能推卸责任。总之，是把基础部分和非基础部分严格区分开。既然基础部分是属于社会统筹的，那么，无论你走到哪里都应该是一样的。这样的话，可以缩小城乡和地区之间的差别，也可以扩大制度的覆盖面，解决保险金的接续和转移的问题。至于基础部分与个人账户部分，怎么明确它们的比例，那可能要体现城乡和地区差别。比如富裕地区人均收入高，可以鼓励个人多缴费，收入低的地方，个人缴费就低一点。差别不要体现在基础部分，体现到基础部分就会遇到各种各样的障碍。

总之，政府要守住底线，不能叫任何一个人食不果腹，不能叫任何一个学生因贫辍学，不能叫病人无医而终。当然福利需求和供给之间永远是矛盾的，需求永远大于供给。依据底线公平原则，有可能在合理配置资源的前提下，寻求到社会保障需求与供给的均衡。

（三）以底线公平为原则，增强社会福利的自我维持能力

依据系统论原理，一个完全依赖外部条件的系统，比一个具有自我维持能力的系统，其稳定性和持续性要差得多。社会福利当然是一个高度依赖经济条件的社会系统，但也要努力培育和增强自身的维持能力。仍以养老为例，如何发挥家庭和社区在养老服务上的主体作用，如何发挥老年群体自身的作用，对于增强老年福利的自我维持能力关系重大。

现在广州市老龄化水平很高，截止到2010年有1070多万老年人，广州现在差不多有11万家养老机构。有些养老机构也接收自费老年人，机构养老要发展，这一点是确定的。但从全国来看，我们一定要从国情出发，我国老年人口占的比例太大，养老机构的服务能力毕竟是有限的。到2011年为止，65岁以上失能、失智、自己完全不能自理，需要机构来照顾的老人，有5000多万人，他们需要由机构来解决养老问题，而且需要有一定的医疗服务来配合。光这一部分人，我们专业机构的服务人员，需要8000多万。在瑞典，一个患有老年痴呆症的人有四个人看管。机构养老，仅仅是为了应对失能、失智的老年人，这个量就已经相当大。而我国专业化的养老机构服务人员目前只有22万人，远远不能满足需要。尽管民政部门提出每年要加大专门养老机构的建设，但在未来若干年内，要想完全满足这一需要不可能。所以，我们要通过提高社区服务能力，提高社会救助能力和服务能力，让老年人无论选择在哪里，都可以得到较好的服务。

广州市荔湾区逢源街道有一个极其重要的经验，我曾到处宣传过。就是老年服务由谁提供？除了要让青少年去给老年人服务外，还让老年人给老年人服务。逢源街道有一位孤老太太，她老伴早就去世了，她所在社区只要是哪位老人丧偶，她都要去做工作，而且绝对比年轻人做得好，因为她有经验体会。要在社区里面，通过社会组织发挥老年人的作用，让年轻一些的给年老一些的服务，身体好的给身体差的服务，老人之间相互服务。荔湾区创造了很好的经验，减少了服务成本。我们不要一讲老龄化就觉得没办法，不要想得这么可怕。我们既然能够让老年人提高平均寿命，还解决不了养老的问题？我们可以想出办法。比如说加大社会服务力度，加大青少年志愿服务力度，提倡老年人之间相互服务，发扬中华民族互助友爱的传统，这都可以有效增强福利系统的自我维持能力。

（四）以底线公平为基础，增强社会保障研究的确定性

社会保障和社会福利内容广泛，有些情况很难准确掌握，如果我们不加区分，总是笼而统之地谈问题，连社会保障的结构、社会福利的范围都莫衷一是，说不清楚，那学术研究就很难得到确定的结果。相比较而言，底线公平理论用来界定底线的标志性制度——最低生活保障、义务教育、公共卫生和基本医疗制度，内容比较稳定，数据较易获得，而且比较确定。虽然它们不能代表社会保障和社会福利的全部内容，但它们是其中比较确定且稳定的部分，加强对这一部分的研究，有可能增强整个研究的确定性。

比如享受低保的人口，经过多年的实践，在目前低保标准不变的情况下，城市低保人口基本维持在2300万人左右，农村低保人口维持在5500万人左右；义务教育年龄段人口也很容易确定；就医人口和大病住院人数也比较容易统计获得。特别是这些标志性制度所涉及的福利需求，一般属于弹性小的需求，人际差别不是很大。例如，满足果腹之需、中小学生的人均公共教育费用都很容易限定在一个确定范围内；医疗费用复杂一些，也可以设计一些指标，获得统计数据。

对于底线公平涉及的基础数据，我们不仅仅是统计，还要核实，还可以通过其他办法，把它搞得更精准一点。比如深圳就做得很好，深圳市人口到底有多少？按统计数据大概也就是1200万。但是，他们发现，如果把耗电量、用水量都核定起来的话，就不止1200万了。因为居民的用水量有一定的标准，你不可能一天喝好几桶水，也不可能一天不喝水吧。把耗水量、耗电量一核对，就会发现深圳人口恐怕有1800万。我们都希望统计数据能够更加接近实际，而底线公平理论所涉及的基础数据相对而言比较确定，由此可能增强学术研究的可靠性和科学性。