导言
本书是在政府监管领域对中国特色社会主义理论体系及其实践问题积极探索的研究成果。中国改革开放以来，源自经济发达国家的regulation理论开始引入中国，由于中国历史上就有“管制”和“规制”的用词，因此，regulation通常在学术研究中被译为“管制”或“规制”。而在中国的实际部门，管制（规制）更多地被称为监管，特别是2002年党的十六大首次提出将“市场监管”作为政府的一个重要职能以后，在党和国家的有关文件中普遍使用“监管”一词，但在学术界，仍然习惯于使用“管制”或“规制”。同时，实际部门使用的“监管”缺乏明确定义，经常与一般行政管理、监督管理、督查等概念相混用，存在“监管泛化”问题，影响了政府监管的针对性与有效性。此外，根据不同主体，在学术界还存在政府管制（规制）与非政府管制（规制）、政府监管与非政府监管的讨论。为避免理论界与实际部门在概念上的分歧，并更好地为政府监管实践服务，本书使用“监管”一词，但其学术含义基本等同于市场经济体制下的现代“管制”或“规制”。而且，为提高问题讨论的集中度，本书主要聚焦以政府为主体的政府监管问题，因此，在没有特别说明的情况下，本书中使用的监管是指政府监管。
综观经济发达国家政府监管实践，政府监管与市场经济的发育、发展和成熟密切相关，市场经济最先发展和成熟的国家，也最早成为监管型国家。中国在建立与完善社会主义市场经济体制过程中，政府监管是不断加强的一个重要政府职能，特别是党的十八大以来，在全面深化改革过程中，一方面，要通过“放管服”改革，大大缩小政府行政审批的范围；另一方面，需要加强事中事后监管，因此，如何强化有效的政府监管已成为一个重要的改革内容。党的十九届四中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，而国家治理体系是由政府治理、市场治理和社会治理这三个次级体系构成的有机整体。其中，政府治理在国家治理体系中具有关键性地位，它主要是通过政府职能实现的，由于政府监管是中国社会主义市场经济体制下的一个重要政府职能，因此，加强政府监管是加快完善社会主义市场经济体制，实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。习近平总书记在党的二十大报告中强调：“构建高水平社会主义市场经济体制。”其中指出：“深化简政放权、放管结合、优化服务改革。”“完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境。”“加强和完善现代金融监管”“加强反垄断和反不正当竞争”等。这些都要求在构建高水平社会主义市场经济体制过程中，需要强化政府监管职能，实现有效监管。[1]
根据我们前期研究发现，在中国不少政府监管领域，至今还较为普遍存在政府监管法律制度不健全，缺乏监管依据；政府监管机构权力配置不合理，多头监管比较普遍；政府监管以传统行政管理方式为主，影响政府监管的精准性与有效性；政府监管机构缺乏必要的监督机制，存在偏离社会公共利益目标的隐患；尚未建立科学的政府监管绩效评价体系，政府监管缺乏必要的约束与激励机制等突出问题。同时，在政府监管法律制度、监管机构、监管方式、监管监督机制和监管绩效评价等政府监管要素之间缺乏耦合性，尚未形成有效的政府监管体系，从而影响政府监管整体效能。习近平总书记在2021年12月17日，主持召开了中央全面深化改革委员会第二十三次会议，审议通过了《关于进一步提高政府监管效能推动高质量发展的指导意见》，为中国有效解决政府监管中的重点难点问题，提高政府监管效能指明了方向。同时，这在客观上要求理论界尽快构建中国特色政府监管理论体系，以指导中国的政府监管实践，更好地发挥政府监管职能，完善政府治理体系，以提升政府监管效能。
中国的政府监管理论研究起步于引进经济发达国家的监管理论，在学习借鉴国外监管理论的基础上，许多中国学者结合本国实际对监管理论作了积极探索与研究，并产生了许多研究成果。这为建立与发展中国特色政府监管理论体系提供了一定的理论基础和文献资料。但根据我们掌握的文献资料，总体而言，中国对政府监管理论的研究还存在“六多六少”问题，即对国外监管理论研究较多，结合中国制度环境研究监管问题较少；对相关行业的管理体制研究较多，对监管体制研究较少；对监管法规、监管机构、监管方式等分散研究较多，对监管体系整体研究较少；对监管理论研究较多，对有效的监管政策研究较少；对传统监管政策研究较多，对激励性监管政策研究较少；对政府监管理论单一学科研究较多，跨学科研究较少。这些都表明中国现有监管理论还难以适应新时代中国政府监管实践需要，基于中国国情和针对中国政府监管实践需要，系统而深入研究政府监管理论方面还有许多“空白点”，存在大量的研究空间，需要作开拓性、跨学科研究，以取得突破性研究成果。这也为构建中国特色政府监管理论体系提出了客观需求和紧迫性。
本书主要围绕中国政府监管实践与监管政策研究的需要，系统而深入地研究如何构建与完善中国特色政府监管理论体系，以更好地指导政府监管实践，创新政府监管方式，不断提高政府监管水平，促进国家治理体系与治理能力现代化。本书所指的政府监管理论体系主要是由政府监管的法律制度、监管机构、监管方式、监管监督机制和监管绩效评价等基本要素构成的有机理论整体。本书研究内容比较丰富，并具有跨学科的特点，涉及经济学特别是管制经济学和产业经济学、公共管理学、法学和政治学等学科理论，重点是以服务政府监管实践需要为基本导向，对中国特色政府监管理论体系和实践问题作了积极探索，并努力在以下方面有所贡献。
（1）提出并论证了政府监管相关的一些新概念和新范畴。基于中国国情对政府监管理论研究的时间还不长，许多概念和范畴主要引自经济发达国家。因此，亟须重新界定政府监管相关的重要概念和范畴，以体现具有中国特色的政府监管理论，更好地为政府监管实践服务。例如，本书在系统讨论政府监管基本特征的基础上，提出了中国特色政府监管新概念，进而讨论了与政府监管相关概念的区别与联系，以明确政府监管的性质。又如，根据中国政府监管实践，提出并论证了政府监管的新范畴，在批判源于经济发达国家的经济性监管与社会性监管范畴的基础上，将中国特色的政府监管范畴重新界定为产业监管、环境监管、卫生健康监管和安全监管四大监管领域及其主要监管类型，以更符合中国国情，更好地指导中国政府监管实践。
（2）论证了构建中国特色政府监管理论体系的必要性和紧迫性。中国特色社会主义进入新时代后，为满足人民群众日益增长的美好生活需要，有效地解决不平衡、不充分发展问题，中国亟须加强政府监管职能。政府监管体制改革已成为中国深化改革的“一块短板”，需要系统而深入地研究如何改革与完善中国的生态环境监管体制、食品药品安全监管体制、市场监管体制和安全生产监管体制等监管体制问题，这要求从理论上针对中国政府监管体制改革和监管实践的现实需要，构建中国特色政府监管理论体系，为政府监管实践提供强有力的理论支撑与政策依据。这说明构建中国特色政府监管理论体系不仅具有必要性，而且具有紧迫性。
（3）探讨了构建中国特色政府监管理论体系的基本导向。本书探讨了构建中国特色政府监管理论体系的六个基本导向，以较好地体现“中国特色”：一是坚持以马克思主义为指导，这是构建中国特色政府监管理论体系的根本导向。二是立足中国现有社会主义基本制度，彰显中国特色，构建与现有发展阶段相适应的中国特色政府监管理论体系，并随着中国政治经济体制改革创新而动态完善。三是服务中国政府监管实践需求，理论联系实际，为解决中国政府监管面临的重大实践问题提供思路和指导。四是兼收并蓄，虚心学习与汲取经济发达国家政府监管理论与实践经验，做到以我为主、洋为中用。五是提炼和概括中国监管实践经验和规律，形成一批具有中国特色又便于国际交流的新概念、新范畴、新理论，增强在国际上的话语权，加强话语体系建设。六是培育政府监管新兴交叉学科，促进学科建设与发展。
（4）构建并论证了中国特色政府监管理论体系的整体框架。构建中国特色政府监管理论体系，首先需要从理论上回答政府监管的依据（监管法律制度）、由谁监管（监管机构）、如何监管（监管方式）、谁来监督监管者（监管的监督机制）以及如何评价监管效果（监管绩效评价）这五个方面的基本问题。因此，中国特色政府监管理论体系是由政府监管的法律制度、监管机构、监管方式、监管监督机制和监管绩效评价等基本要素构成的一个有机整体。这些要素相互联系、相互制约，共同促进不断提高监管水平，实现有效监管。同时，这五个方面的基本要素内容丰富，各自形成子体系。
（5）分析了政府监管法律制度体系的基本特征。政府监管法律制度体系的特征表现为：高层级法律法规是低层级规章制度的法律渊源，低层级规章制度是高层级法律法规的适用。法律制度的层级越高，法律概念和原则性法律条款所占的比例就越大，随着法律制度的层级依次降低，具体法律规则和可操作性条款所占的比例就越大。法律制度的层级越高，法律法规的数量就越少；反之，规章制度的数量就越多。从动态变化的角度看，较高层级的法律法规是立法理念的体现，需要相对稳定性；而较低层级的规章和规范性文件需要根据监管现实适时调整有关规则。
（6）提出并论证了中国特色政府监管机构主要理论模式。通过分析比较中国与经济发达国家政府行政管理组织机构，预期中国大部门制改革和监管机构发展趋势，提出国务院大部门和政府监管机构将成为中国政府行政组织的两大基本构架。在此基础上，提出了中国特色政府监管机构三种理论模式，即独立设置的监管机构理论模式、大部门制下相对独立监管机构理论模式和政府行政部内设综合监管机构理论模式，重点论证了实现这三种理论模式的改革思路，并简要分析了中国特色政府监管机构理论模式的适用性与动态性。
（7）探讨了政府监管方式创新的理论基础与主要途径。随着经济学、公共管理学、法学和政治学等相关学科在政府监管中的融合应用，监管方式趋向多元化。如管制经济学借助博弈论、机制设计理论、不完全合约理论等提供的工具，创新了最优定价、最优质量监管等监管方式。而随着公共行政走向公共治理，政府监管方式在传统的命令控制型监管方式之外，又将监管治理和第三方监管等新概念和机制纳入监管方式范围。中国特色监管方式创新的主要途径是，从传统管制向市场监管转变；在放松管制的同时引入激励性监管；从单纯注重行政手段，过渡到行政手段与市场手段相结合，强调信用监管，并引入公众参与监管等；强化大数据、互联网等现代化科学技术在监管中的应用，以实现精准监管，提高监管效率。
（8）探索了建设政府监管外部监督体系的体制机制与实现路径。着眼于提升中国特色政府监管外部监督体系现代化水平，提出以立法监督为核心、行政监督为基础、监察监督为支撑、司法监督为保障和社会监督为补充，优化中国政府监管外部监督体系的结构与功能，系统构建“五位一体”的政府监管外部监督体系。同时，紧紧围绕提升中国政府监管监督能力现代化水平，通过构建“多元一体”协同监督机制、“事前事中事后”监督过程对接机制、“激励与约束”功能互补监督机制和“智慧监督”与监督信息互通机制，使整个政府监管监督体系无缝衔接、功能互补，形成科学有效的中国特色政府监管外部监督体系的运行机制。
（9）设计了以国家治理能力现代化为理念的政府监管绩效评价体系。中国特色政府监管绩效评价体系的构建需要基于国家治理能力现代化的理念，以实现有效监管治理为目标，全面提高政府监管质量为根本，以多维科学的评价指标体系为手段。在总结中国政府监管绩效评价改革经验的基础上，本书提出中国特色政府监管绩效评价体系应该重在实现监管绩效评价体系法制化、监管绩效评价实施制度化、监管评价主体多元化、监管评价指标体系科学化、监管考核评价结果问责化。
（10）以政府监管理论体系为基本框架对典型领域的监管体系作了实证分析。中国在深化“放管服”改革中，各个领域都面临如何实现有效的政府监管，提高监管治理效能的挑战。本书用大量篇幅（共六章），以中国特色政府监管理论体系作为理论分析框架，对能源、食品、环境、安全生产、金融和新经济这六个重要的代表性领域作了实证分析，其主要分析路径是：分析特定领域的经济特征和政府监管需求，评价政府监管体系沿革与现状，在此基础上，提出完善特定领域政府监管体系的基本思路与路途选择，为优化特定领域政府监管体系，提高政府监管效能提供政策思路。
本书是国家社会科学基金重大项目“中国特色政府监管理论体系与应用研究”（批准号：18ZDA111）的主要研究成果。这一项目研究具有跨学科的特点，涉及经济学特别是管制经济学、公共管理学、法学和政治学等学科理论。作为该项目的阶段性研究成果，本书的部分成果已在《管理世界》《中国工业经济》《财贸经济》《数量经济与技术经济研究》《经济学家》 《中国行政管理》《经济理论与经济管理》和Journal of Industrial Economics、Economic Record、Environmental Science and Pollution Research等国内外杂志上发表。本书及这些研究成果将丰富并推动相关理论的发展。这也部分体现了本书的学术价值。同时，本项目研究强调理论联系实际，首席专家王俊豪教授和子课题负责人仇保兴博士合作完成的12份研究报告获得国家领导人批示，王俊豪教授完成的8份研究报告还获得浙江省主要领导批示。这些研究成果对政府监管实践具有一定的指导作用，并将产生较好的社会经济效益。这也为本书具有较好的应用价值提供了实践基础。
本书是国家社会科学基金重大项目的主要研究成果，也是项目组成员合作研究的集体成果。项目首席专家王俊豪教授负责拟定本书的基本框架和写作提纲，并负责修改定稿。按照写作章次，本书的主要作者是：浙江财经大学王俊豪教授撰写导言、第一章至第五章和第九章、后记；江西财经大学陈富良教授撰写第六章和第十一章；浙江财经大学郭剑鸣教授撰写第七章和第十二章；浙江财经大学唐要家教授撰写第八章和第十四章；浙江工商大学周小梅教授撰写第十章和第十三章。子课题负责人国务院参事仇保兴博士在研究成果转化为政策实践方面做了大量研究工作，多份合作研究报告获得国家领导人批示。子课题负责人北京大学政府管理学院周志忍教授在项目申报、确定研究提纲和书稿修改完善等方面都做了大量工作。此外，参与本项目研究并发表阶段性成果的还有浙江财经大学王岭研究员、沈彩霞副教授、裘丽副教授、刘相锋博士、马轶群博士、金暄暄博士、贾婉文博士、周晟佳博士。博士生孙元昊、王慧、单芬霞等在合作撰写论文、收集资料和书稿校对等方面也做了许多工作。
本书的出版得到国家社会科学基金资助，还得到浙江省新型重点专业智库——中国政府监管与公共政策研究院的资助。
中国特色政府监管理论体系及其应用研究是一个较新的研究领域，无论从理论上还是在实践中都有大量问题需要认真研究和探索，本书只是作了初步探索，有许多问题还有待后续研究，尽管我们做了最大努力，但难免存在不少缺陷，敬请专家学者批评指正。
[1]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社2022年版，第29—30页。