第一章 引言

第一节 全球化、现代化与中国外交

党的二十大报告指出:“我们全面推进中国特色大国外交，推动构建人类命运共同体，坚定维护国际公平正义，倡导践行真正的多边主义，旗帜鲜明反对一切霸权主义和强权政治，毫不动摇反对任何单边主义、保护主义、霸凌行径。”党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央不断深化党对中国特色大国外交的规律性认识，形成了习近平外交思想。毫不动摇坚持党的全面领导，推进中国特色大国外交，事关国家外交事业继往开来与中国特色社会主义前途命运。在外交理论研究与实践中，学术工作者需要以习近平外交思想自觉武装头脑，在解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实中深入探究中国外交的理论特征，为习近平总书记提出并倡导的中国式现代化道路作出实际贡献。

时代特征决定国际政治总格局。党的十九大报告指出，世界正处于大发展大变革大调整时期，世界多极化、经济全球化、社会信息化、文化多样化深入发展，全球治理体系和国际秩序加速变革。针对世界面临的不稳定性不确定性突出这一特征，习近平总书记于2020年首次作出“世界进入动荡变革期”的重要判断。习近平总书记指出，进入新时代，国际力量对比深刻调整，单边主义、保护主义、霸权主义、强权政治对世界和平与发展威胁上升，逆全球化思潮上升，世界进入动荡变革期。在党的二十大报告中，习近平总书记进一步指出，当前，世界百年未有之大变局加速演进，新一轮科技革命和产业变革深入发展，国际力量对比深刻调整。我国发展面临新的战略机遇的同时，世纪疫情影响深远，逆全球化思潮抬头，单边主义与保护主义明显上升，世界经济复苏乏力，局部冲突和动荡频发，全球性问题加剧，世界进入新的动荡变革期。

在这一国际环境下，三点变化尤其突出，并构成了本书的研究动机。第一是美国对华“新冷战”图谋以及霸权政治对世界发展的威胁。自特朗普政府上台，美重拾“美国优先”战略，煽动对华“新冷战”。拜登政府延续了前任的对华竞争政策，并通过美、英、澳三边安全伙伴关系，美、日、印、澳四方安全对话以及民主峰会等新同盟策略加大在安全与经贸和科技领域的对华全面竞争力度。从特朗普政府到拜登政府的一系列政策构成了对华结构性全方位的遏制战略，导致中国周边地区动荡不安，成为中国外部环境的最大风险。第二是逆全球化思潮上升，全球经济治理与经济合作的碎片化危险加大。民粹主义、孤立主义和种族主义等政治思潮合流，与全球贸易体系的两极化和碎片化相互强化，加深了国际秩序的分裂危险与经济治理机制的弱化。美国不断压迫东盟国家选边站，提出阵营化的印太经济框架、遏制中国“一带一路”倡议发展的“重建美好世界”计划（B3W）以及“全球基础设施和投资伙伴关系”倡议（Partnership for Global Infrastructure and Investment,PGII）。第三是国际秩序深刻调整与大国关系持续转换。中国的经济总量在未来十年有望进入超越美国成为世界第一大经济体的临界期。同时，中国正在追近美国在亚太地区的主导地位。美国主导的世界经济政治秩序需要转变以适应新的国际关系转化。但实力对比的变化必然引发相应规则秩序调整，国际规制权和话语权之竞争必然越发激烈，这不可避免地引起以美国为首的西方国家的普遍焦虑。同时，国际秩序出现了多种可能性并存的复杂发展态势，牵动着大国关系的复杂演进。

关于世界进入动荡变革期的时代内涵的阐释，是习近平外交思想对国际体系转型过渡与中国发展历史交汇期相互交织的阶段性特征做出的深刻判断。和平与发展是时代的应然追求，国际风险与挑战是我们面临的实然状态。围堵期与机遇期并存，要求我们努力构建新发展格局，在克服国际风险中完成民族复兴大业。由此，能否牢牢抓住机遇、有力应对围堵是我们这一时期的决定性外交任务。抓住机遇是因为全球化依然是世界发展的大趋势。应对围堵是由于在这一宏大趋势下，逆全球化、半全球化或全球裂化不断出现，对全球化造成冲击、扭曲或间歇性中断。实现这一双重任务就需要我们以中国式的现代化带动全球更高水平的全球化新时代。

习近平总书记在党的二十大报告中完整阐述了中国式现代化的本质要求:坚持中国共产党领导，坚持中国特色社会主义，实现高质量发展，发展全过程人民民主，丰富人民精神世界，实现全体人民共同富裕，促进人与自然和谐共生，推动构建人类命运共同体，创新人类文明新形态。可以说，中国的现代化道路从多个方面深刻改变了世界发展的趋势与进程: 中国的现代化道路为全世界的发展中国家及人口规模巨大的发展中经济体，创造了一条开放、多元、不以对人或自然的剥削为基础的、综合而可持续的和平式现代化道路。基于此，中国式现代化道路是一条人类文明新形态的创造之路。作为中国式现代化的全球思想精髓的人类命运共同体为世界上那些既希望加快发展又希望保持自身独立性的国家和民族提供了更优选项。

围绕习近平总书记关于中国式现代化的论述以及习近平外交思想的内涵，中华人民共和国成立后中国外交的现代化逻辑经历了毛泽东时期的“革命外交”，邓小平时期以改革开放与中国特色社会主义现代化为标志的和平外交转型期，再到以习近平人类命运共同体与新时代全面建设社会主义现代化国家新征程为核心的外交变革期。这三个主要时期的外交逻辑转型都以中国现代化的道路演变为内在驱动。第一个时期是“革命外交”时期，中华人民共和国刚刚成立，中国对现代性的探索首先是对政治独立性与自主性的建构。这一时期的国际环境主要表现为冷战格局之上的半全球化，即美国和苏联分别建构自身的“全球化”空间，但两种全球化之间又互相排斥，形成壁垒与阵营。中国在“一边倒”与“一条线”战略下，寻求在两种“全球化”之间铺就自身的政治现代化道路。第二个时期是改革开放以及冷战结束之后，美国主导了当时的全球化模式与进程，形成了以美国为规则制定主体的单一全球化。面对当时的国际环境，邓小平同志清醒把握大局，指出和平与发展是时代主题，改变原来认为战争的威胁很迫近的看法，改变过去我们所奉行的“一条线”战略，通过以改革开放为路径的经济现代化带动政治现代化改革，形成了中国式现代化的“器物”基础：只有“富起来”才可能实现十几亿人民向美好生活的现代性转型，才可能有资源去关注精神世界与自然，才可能有资本去要求与建设和平。这一时期，在西方现代化的一元模式之下，新的现代化形态逐渐显露，中国式现代化逐渐成为一门显学。第三个时期是随着中美间大国博弈局面的成型，新时代中国特色大国外交重新面临更为复杂的半全球化风险，或者更确切地说，一种“全球裂化”的风险，即全球治理碎片化、政治集团部落化、贸易规则与产业逻辑失序化。

在“全球裂化”的动荡变革期，全球呈现出三种主张。一是回到以美国为规则主体的一元现代化模式。二是在第一种主张无法实现的情况下，进入到一种以美西方为主体，核心产业链与供应链自足，并将中俄等国排斥在外的“半球化”。三是中国主张的主体多元、规则民主与多种现代化道路并存的开放式全球化。因此，现代国际关系关于现代化道路的核心矛盾在于美西方“半球化”规制下的“差序现代化”与中国的人类命运共同体理念下的“等距现代化”之争。笔者前文谈到的“机遇期”是指人类命运共同体理念下的“等距现代化”在广大发展中国家与非西方国家具有广泛的需求土壤。所谓“围堵期”是指“差序现代化”采用各种方式对抗、遏制与打压“等距现代化”在全球的扩散与发展。

什么是“差序现代化”？费孝通先生提出过中国社会的“差序格局”，指社会结构关系首先发生在亲属关系、地缘关系等社会关系中，并以自己为中心像水波纹一样推及开，越推越远，越推越薄且能放能收，能伸能缩的社会格局。这样的关系用以描述和分析中国的乡土社会是非常妥帖与深刻的。但是，如果将差序观部分地用于国际关系则可能加深全球发展的不平衡、不平等，即强势一方固守自我中心主义的思维，基于地缘政治逻辑与身份亲疏，推动一种霸权式的全球现代化，同时导致其他文明现代化样态的边缘化。并且，在“差序”范式中，一旦处于中心地位的现代化样态与外围的新生现代化样态产生矛盾，强势一方则有可能“收回”其“另类”现代化得以发展与实现的核心资源，如关键技术、材料与能源等。相反，“等距现代化”则强调现代化是一个民主场域，每个国家、每种文明都有建立自身现代化路径的权力。

“一带一路”倡议是实现“等距现代化”的重要尝试，也是推动构建人类命运共同体的重要实践平台，但是，逆全球化加剧、中美关系遇冷与新冠疫情的全球大流行等对“一带一路”的发展环境构成重大冲击，对中国推进广大发展中国家共同优化自身的现代化道路构成重大挑战。本书的研究动机在于：如何在“机遇”与“围堵”并存的国际环境下，最大限度地克服后者，把握前者？那就需要开辟拓宽中国外交的另类途径，充实外交场域里的“次敏感”主体（即，不直接关涉国家主权、位于国家层级之下、身份更为灵活且以低政治领域为主的外交行为体）并推动其在整体外交中的影响作用。这种下沉策略有助于形成一种“轻灵”外交。所谓“轻灵”表现为三种特征。

第一是弥散性。国家的外交权是一种传统的权威性权利，其贯彻的是政权或制度的意志力，基于命令方式而具有深入性。地方政府在开展外事活动的过程中则更多呈现出一种网络化结构，外交活动下沉而与地方行为体交织在一起，形成一张覆盖地方社会的外事权力网络，当不同的地方角色获得同样的外事权之后，也会基于自身需求展开同行竞争，推行自己的全球公共产品。第二是遮蔽性。传统意义上的外交权贯彻的是国家的意志力。这种权力是直接的、强制的。但随着外交现代化进程的推进，外交越来越强调多元与融合，并在向地方赋权的过程中实现了“隐身”，或者说外交活动的地方化、低政治化使国家外交看不见了，但外交权力的隐身并不意味着权力的消失，而是指国家外交本身以及国家权力的行使有时不再被权力对象明确意识到。第三是非均衡性。传统上，国家是行使外交权利的唯一主体。传统意义上外交权的主体具有单一性。而随着地方主体开展外事活动的出现，外交主体逐渐具有多元性，主要包括地方政府、企业和其他主要社会机构等。权力主体多元就意味着权力主体在一些方面存在异质性，也就意味着这里隐含了一个更深层次的问题，即外交资源在多元主体之间的分配问题。在传统意义上，因为国家掌握了绝对的外交权，其他主体完全处于弱势，因此形成了国内外交资源的不均衡分配格局。实际上，一旦国家将部分外交资源与空间分配给地方层次，一个多层次“外交场域”的形成将不仅使国家政府受益，也会使地方政府、企业、社会机构等行为主体受益。

综上所述，中国式现代化的内在需求形成了中国外交的现代化转型动力；而面临国际环境变化的巨大压力与风险挑战，中国需要以一种更“轻灵”的方式应对变局，推动外交现代化转型。本书聚焦“轻灵”外交形式中的省级政府。推动次国家单元与层面的对外活动，加深省级政府开展、参与外事活动的灵活性与整合性，有利于平衡中国的外部压力，丰富新时代大国外交的理论特征。中国外交的现代化是中国式现代化的重要外部保障，而省级政府外事工作的现代化是国家外交现代化的必由之路。

地方政府参与对外事务是指在中国对外关系展开的进程中，地方政府外事管理部门，设立专门对外联络的地方企事业单位，与设置在地方、主要依靠地方政府管理，但有服务国家对外关系战略意义的部门，根据法律规定和各自的职能，参与国家对外关系发展。2015年3月发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》明确指出，在推进“一带一路”建设的过程中，中国将充分发挥国内各地区的比较优势，实施更加积极主动的开放战略。这说明地方政府不仅仅要履行中央安排，还要提高自主性，单独制定适合于自身区位特点的对接方案（任远喆，2017）。

从而，中国的地方外事工作现代化集中反映了中国外交思维的辩证性，注重宏观布局与统筹兼顾，强调对外工作的协调性和实效性。辩证统筹性反映在中国特色大国外交的两个层面。第一是坚持党中央对外事工作的集中统一领导，在此基础上，充分发挥地方主动性、积极性。第二是全方位、多层次、宽领域的外交布局，决定了地方开展对外交往的实际运行结构。两个层面之间的互动互构形成了地方开展外事活动的内在机制的结构性基础。

本书从地方政府的外事活动出发，探究联邦制和单一制下的地方政府/省级政府的外部参与行为（如跨社会经济、安全和能源领域）。与国家政府的外部活动相比，地方政府开展的外事活动“在功能上更具体、更有针对性，而且往往具有机会主义和实验性特点”（Keating,19）。