二 西城法院统筹推进“多元化纠纷解决机制”与“繁简分流机制”改革的探索与创新

（一）西城区的区位特点

西城区是首都功能核心区。从政治定位上看，西城区紧邻中南海“红墙”，是中国的政治中心之所在，政治敏感度高；从经济地位上看，金融街、西单商业区位于西城辖区内，金融及商业风险防控需求高；从文化传统上看，西外旅游商务区、什刹海传统风貌旅游区齐集于此，辖区内文物、古建筑鳞次栉比，保护压力大；从基层组织建设上看，街道、居委会等基层组织架构清晰、部门健全、权责分明，在社区居民中广有威望；从人口构成上看，辖区人口数量大、人口素质较高，各民族、宗教关系融洽。

由上述区位特点可知：一方面，西城无小事，辖区内矛盾纠纷如不能得到及时化解，会成为威胁首都稳定的隐患，并因西城的特殊地位向其他区域扩张；另一方面，西城重、难点案件多，特别是行政诉讼、金融纠纷、涉民生及疏解整治类纠纷等具有数量大、发生频率高、波及面广、社会关注度高等特点，处理起来难度较大。因此，必须充分挖掘西城区位特点所带来的优势资源，探索与创新多元化的纠纷解决办法，为维护辖区稳定和谐奠定基础。

（二）西城法院“多元化纠纷解决机制”的探索与创新

1.西城法院“多元化纠纷解决机制”的探索历程

（1）“四点一线”。2007年，西城法院率先推出“四点一线”多元化解决纠纷新机制，将行政调解、人民调解、行业调解与诉讼有机结合，形成解决矛盾纠纷合力，力争把纠纷化解在诉前。“一线”是指以化解社会矛盾、促进社会和谐为主线，“四点”是指“巡回法庭进社区”“人民调解进法院”“司法行政齐联动”“行业法院共调解”四项重点举措。“四点一线”成功地将大量社会不稳定因素化解在基层和萌芽状态，有效节约了司法资源，有力维护了人民群众切身利益。这一探索入编最高人民法院《法院工作简报》。

（2）“走出去、请进来、搭平台”。在构建“四点一线”工作机制的基础上，西城法院提出“走出去、请进来、搭平台”三条社会力量调动途径。一方面，西城法院主动延伸审判职能，大力加强与街道社区、司法所、人民调解委员会、派出所联合调解室等基层单位组织的沟通合作，建立和完善以巡回法官制度为核心的纠纷在地化解机制、法制宣传教育机制和法律志愿服务机制，将矛盾化解在了百姓家门口；另一方面，西城法院主动将各类社会资源请进法院，建立了综合性的诉前纠纷化解疏导机制和诉讼服务机制。以“1+10”立案综合服务大厅为典型代表，为利用社会资源、前移矛盾化解关口提供了有利条件。与此同时，西城法院先后与行政机关、人民团体、行业组织、专业调解组织、公益组织等几十家单位合作建立了诉调对接机制，搭建起范围广、层次高、效果好的多类型纠纷联动解纷机制，推动了相关领域矛盾纠纷的高效化解。

（3）“一体化”大前端。在总结多元解纷改革规律的基础上，2015年，西城法院着力打造了集诉服、立案、诉调、速裁于一身的“四位一体”平台，最早提出将这四项前端职能一体化推进。“四位一体”概念的提出强化了西城法院与多元社会力量间化解矛盾纠纷之合力的形成，推动了司法审判与人民调解、行政调解、行业调解、专业调解的衔接，完善了具有西城特色的“多元化纠纷解决机制”体系。

2017年，西城法院进一步优化司法资源配置，将诉服大厅升级为“1+N”综合功能大厅，同时将信访纳入前端一体化建设，升级推出了诉讼服务、立案登记、诉调对接、立案速裁、信访接待“五位一体”大诉服新平台。依托该平台，在立案阶段将适宜调解的纠纷进行分流，引导至人民调解、行政调解、行业调解等不同的调解组织进行诉前调解，实现了矛盾纠纷的甄别过滤、多向疏导、精确分流和稳妥化解。2018～2019年，西城法院进一步整合、优化前端工作，成立立案庭（诉讼服务中心），将前端工作统一纳入立案庭（诉讼服务中心）进行管理。立案庭（诉讼服务中心）以“大服务”“大平台”“大辐射”为职能定位，进一步探索以多元调解为核心的全方位前端纠纷解决机制。在多项引流的基础上，西城法院不断充实调解力量，推进信息化、智能化工作，调整诉调关系，规范案件流转的各个环节，形成案件分流多层嵌套、多元调解全程疏导、速裁快审全面提速、矛盾纠纷纾标解本的良好局面，使整个前端实现了空间上集合、功能上聚合、管理上整合的一体化工作模式。西城法院的改革工作经验获得了人民法院报的专刊介绍，中央人民广播电台、经济日报、民主与法制时报等十余家媒体先后报道了西城法院相关改革实施情况，取得了良好的社会效果。

随着政策变革，西城法院多元化纠纷解决机制探索历程见表1-1。

表1-1 西城法院“多元化纠纷解决机制”探索历程一览

表1-1 西城法院“多元化纠纷解决机制”探索历程一览-续表1

表1-1 西城法院“多元化纠纷解决机制”探索历程一览-续表2

表1-1 西城法院“多元化纠纷解决机制”探索历程一览-续表3

西城法院多元化纠纷解决机制的探索走在了全市法院的前列，获评“多元化纠纷解决机制改革全国示范法院”“北京多元化纠纷解决机制示范法院”“北京市多元调解先进单位”。

2.西城法院“多元化纠纷解决机制”的创新

（1）创新多元调解路径。

一是由内而外，化解矛盾在基层。西城法院积极引导内部优秀资源走出法院，将纠纷解决与法律服务带到人民群众身边（见表1-2）。

表1-2 由内而外的调解路径及其功能

二是由外而内，解决矛盾于诉前。西城法院在院内设置了多个调解功能区，为当事人提供专业的调解服务（见表1-3）。

表1-3 由外而内的调解路径及其功能

表1-3 由外而内的调解路径及其功能-续表

三是内外衔接，构建特色对接机制。针对医患纠纷、劳动纠纷、金融纠纷、消费者纠纷、特殊人群权益保护纠纷等特定类型案件，西城法院总结经验，对症下药，建立了一系列特色机制来推动纠纷解决（见表1-4）。

表1-4 内外衔接的调解路径及其功能

（2）创新调解队伍建设。

一是推进法院专职调解员队伍建设。西城法院邀请人大代表、政协委员、人民陪审员、专家学者、仲裁员、退休法官检察官等成为西城法院特邀调解员，选任社会贤达和退休法官共同组成法院专职调解员队伍，近60家调解组织成为西城法院特邀调解组织，专职开展调解工作，稳妥推动调解与审判适度分离。

二是建立完善特邀调解名册制度。西城法院制定《特邀调解员名册管理办法》《特邀调解组织名册管理办法》等规范性文件，在进行委派调解、委托调解时，鼓励、引导当事人应当从名册中选择调解力量。

三是推动建立律师调解员制度。西城法院推动建立律师调解委员会，吸纳优秀律师、实习律师成为专职或兼职调解员、特邀调解员，并邀请区律师协会成为西城法院特邀调解组织。

（3）创新调解过程机制建设。

一是探索民商事纠纷中立评估机制。如在医疗纠纷“三位一体”解决机制过程中，采用中立评估员制度，邀请多名医学专家加入中立评估员库，通过评估报告来促进当事双方的调解。

二是无异议调解方案认可和无争议事实记载机制。在调解过程中，将当事双方无争议的事实、无异议的调解方案，在征得当事人同意的前提下记入笔录，形成报告，方便调解转诉讼后，速裁法官对案件的快速熟悉、快速审理。

三是推动诉调对接理念在刑事和解、行政协调、执行联动和信访化解中的运用。西城法院曾与公安部门合作推动数十起民间的轻微刑事案件达成和解并进行司法确认；开展了多起行政案件中的协调解决工作并取得圆满结果；与数十家单位建立执行联动机制，参与推行区政法委制定的《执行工作联动协调机制实施细则》；推进信访法治化改革中积极引入诉调对接机制，邀请特邀调解员参与信访骨头案化解，取得了良好效果。

（三）西城法院“繁简分流机制”的探索与创新

1.西城法院“繁简分流机制”的探索历程

（1）专门庭室专职负责，归集简案集中快审。为配合西城法院多元化解决纠纷新机制的探索，早在建立小额诉讼程序之前，西城法院就已经在南北两区（原西城法院与原宣武法院）分置了速裁便民庭。2011年，西城法院成为全国首批小额速裁试点法院。在南北两区原有速裁便民庭的基础上，形成了北区速裁庭与南区速裁组的双速裁结构。2012年，北区速裁庭与南区速裁组合并。2014年，西城法院构建专业化审判工作格局，进行内设机构调整，立案二庭成为专业的速裁庭。

简案速裁工作一直由速裁庭归集审理。通过专门庭室归集审理，一方面，降低了案件流转的成本；另一方面促进了办案人员业务水平的提升，熟悉的业务流程有利于经验的传承，提高了简案快审的效率。这一经验经北京市高级人民法院（简称北京高院）凝练，向全市进行推广。

（2）厘定筛孔大小，开辟繁简案件流转途径。进行繁简分流的要害是明确繁简案件筛查标准；而繁简的筛查标准需要在立案业务与审判业务中反复斟酌提炼，并结合特定时期的社会经济发展状况进行判定。西城法院的繁简分流标准在立案庭与速裁庭的司法实践中逐渐明晰。

第一阶段是对适用小额诉讼程序案件的探索。在最高人民法院与北京市高级人民法院对于可以适用小额诉讼程序的案件范围没有明确规定之前，除在《关于部分基层人民法院开展小额速裁试点工作的指导意见》中明确的四类案件外，西城法院通过总结审判经验、归纳案件类型，展开了对哪些案件可以适用小额程序、小额程序该如何适用的探索。

第二阶段是对“繁简分流机制”下速裁案件范围的探索。西城法院速裁庭根据《北京市高级人民法院关于适用小额诉讼程序审理民事案件若干问题的意见》中关于小额诉讼程序受案范围的规定，对全院受理的民商事案件进行筛选，将其中能够速裁的案件进行办理，形成了具有特色的案件筛查程序。

第三阶段是在专业化审判工作格局下，简案范围的稳定期。以立案登记制改革为契机，西城法院速裁庭开始专门受理特定案由的案件，并展开深入调研。

第四阶段是以多元调解为不同分流渠道，结合繁简分流机制，建立“多元调解+速裁”工作新格局。2018年，立案、速裁、诉调、诉服统一纳入立案庭（诉讼服务中心）进行管理，立案庭作为多元调解的指导庭室、对接庭室，一方面承接诉前通过多元调解渠道进行调解的司法确认案件，另一方面对更大范围的纠纷进行筛查，分别导流到不同的多元调解渠道，或经过立案，成为案件后径行速裁。这一时期，西城法院针对较为成熟的案由进行要素化，提炼审判要点，提高办案率。2019年，西城法院进一步深化信息化、智能化建设，充分培育、调动社会调解力量，重新配置审判团队，优化审判资源结构，将80%的民商事案件交由立案庭（诉讼服务中心）立体化审查、审理，力争60%的案件由前端解决。

随着政策变革，西城法院繁简分流机制探索历程见表1-5。

表1-5 西城法院“繁简分流机制”探索历程一览

表1-5 西城法院“繁简分流机制”探索历程一览-续表1

表1-5 西城法院“繁简分流机制”探索历程一览-续表2

表1-5 西城法院“繁简分流机制”探索历程一览-续表3

经过认真的探索与尝试，西城法院的“繁简分流机制”取得了巨大成功，改革经验受到了北京市高级人民法院的肯定，于2017年被最高人民法院确定为“全国法院案件繁简分流机制改革示范法院”。

2.西城法院“繁简分流机制”的创新

（1）案件识别上的“双筛查”机制。西城法院在案件繁简识别上实行“双筛查”机制。即在立案导诉基础上形成案由和标的额的双重筛选，再经立案庭（诉讼服务中心）和速裁团队的两次过滤，运用电脑初筛和人工复筛相结合的方式，进行案件繁简分流。导诉阶段通过“问诊”，初步把握当事人诉讼能力、信访倾向、纠纷复杂程度、诉讼标的额等影响案件难易程度的关键信息，积极引导当事人选择多元化纠纷解决机制，在诉前即引导纠纷分流。纠纷经过立案成为案件。案件进入系统后，由系统依据案由与标的额，以及当事人填写的其他要素进行判断，筛选出符合系统标准的“简案”；之后由立案法官对该案进行再次识别。如果认为该案应当精审，则将该案导入后端审判庭室。由此形成第一个“双”。“简案”在立案团队筛选后进入速裁团队，由速裁法官再次审查，对于适宜委托调解的案件，导入多元化纠纷解决机制；适宜法官处理的案件，径行处理。由此形成第二个“双”（见图1-1）。

图1-1 “双筛查”机制

（2）案件分流上的“双调解”和“双速裁”机制。西城法院在科学分流案件的过程中形成了“双调解”和“双速裁”机制。“双调解”机制，即在对于立案团队筛选出的案件，开展简案快速调解和“疑重案件”双调解。一方面，利用多元化纠纷解决机制，对于“疑重案件”和商事案件开展行业性、专业性调解；另一方面，将简案导出到人民调解组织对案件进行调解。此外，在速裁过程中，速裁法官也可以依职权进行调解。“双速裁”机制，即设立案速裁“阳光法庭”，置于诉讼服务中心；设金融速裁，置于金融街人民法庭（简称金融街法庭），形成“双速裁”的态势。

（3）“双层交叉”的案件运转形态。西城法院在案件程序递进与衔接上形成了“双层交叉”的运转形态。经过诉前调解的案件，在达成调解协议时，当事人可以通过司法确认程序为调解协议赋予强制效力，也可以通过速裁程序另行达成民事调解书；在调解无果时，案件转入速裁程序。对于进入速裁程序的案件，速裁法官既可以在获得当事人同意的前提下进行委托调解，也可以自行开展调解，更可以径行速裁。同理，对于速裁阶段导出的多元调解的案件，在达成调解协议时，同样可以通过司法确认或者法院调解书的形式赋予其效力和权威；在调解无果时，则由速裁法官径行速裁。整个过程层层递进、上下衔接，一方面通过顺畅的流转机制确保了繁简分流实效的发挥；另一方面保障了当事人的合法权利不因法院繁简分流而受到损害（见图1-2）。

图1-2 “双层交叉”的案件运转形态