第一章 绪论

一 研究背景及意义

（一）研究背景

我国是水旱灾害频发、能源短缺的国家，水库是调蓄水资源和利用水能资源的重要工程，建设水库是社会经济发展的客观需求。水库移民是水库建设的主要内容和关键工程，是我国水利水电工程建设面临的长期而艰巨的任务。

水库移民的产生源于水库淹没。水库是建设坝、堤、水闸、堰等工程拦蓄水，于山谷、河道或低洼地区形成的人工水域，用于径流调节、水位提高，以改变自然水资源分配、利用过程的工程措施。水库形成的淹没区及其影响区范围内的居民，都需要迁移，易地安置。水库一般淹没影响区比较大，淹没土地和影响人口众多，产生大量移民，移民安置所需时间长，对区域社会经济发展影响较大、持续时间长。如三峡水利枢纽工程的库区范围影响长江干流近600千米及相应支流区域，形成水库面积1084平方千米，其中淹没土地面积632平方千米，涉及湖北省、重庆市共21个县（区）、356个乡、1711个行政村、6530个村民组，全部或部分淹没县级以上城镇（城市、县城）13座、集镇114座。淹没耕地（含旱地、水田、菜地）1.72万公顷、河滩地0.39万公顷、园地（柑橘地及其他园地）0.37公顷、林地（含经济林、用材林）0.33万公顷；移民迁移线下84.75万人，其中非农业人口48.47万人，农业人口36.15万人；共淹没房屋面积3479万平方米，其中城镇1611万平方米，农村1086万平方米，工矿企业751万平方米，其他31万平方米。整个水库计入人口自然增长和机械增长及城镇迁建占地等多种因素，规划最终（2009年）需要搬迁安置的人口将达120万人，其中城镇人口（含工矿）约80万人，农村人口约40万人。水库移民安置从1993年安置规划开始到2009年完成安置，实际搬迁安置129.64万人，其中农村移民56万人，农村移民外迁19.6万人，持续了17年，安置区除了涉及湖北、重庆外，还涉及上海等沿海发达地区的11个省（市）。[1]

土地的基本特性主要包括自然特性和经济特性两个方面。土地的自然特性是土地自然属性的表现，是土地所固有的，与人类对土地的占有和利用状态无关。而土地的经济特性则是在人类利用土地的过程中产生的，是人类社会的各种经济关系在土地方面的反映。从自然角度考察土地有以下几个特性：土地总量的有限性、土地区位的差异性、土地位置的固定性、土地利用的可持续性（永久性）。从经济角度考察，土地有以下几个特性：土地的稀缺性、土地的区位可变性、土地的报酬递减性、土地利用方向变更的困难性、土地利用后果的社会性。[2]水库淹没的结果，一是使土地利用方向发生了根本性改变，原先被用于农业和工业等方面的土地，如今只能用于承载水，变为水面，而水面和水量都不能为原先居民提供生产资料，只能为水电站或下游居民提供生产资料或服务（防洪、供水等），使原先土地对人的承载功能和生产功能消失，失去土地的居民必须寻找新的居住地和新的生产资料或就业岗位；二是淹没后由于土地的有限性，淹没影响区土地与人口密度剧增，在我国人口和土地矛盾尖锐的背景，农民重新获得耕地是非常困难的，必须进行区域耕地资源的重新分配。在区域耕地资源有限的情况下，部分居民必须扩大区域远迁异地安置，而且，受水库淹没影响区域土地的稀缺程度决定移民规模和移民安置方式，也就是说，水库淹没后，局部土地自然特性和经济特性发生变化，土地利用方式发生变化，引起区域人口承载力下降是人口迁移的首要因素。水库一般建设在偏远的山区，淹没区经济和社会发展水平又决定了农村移民必须以土地为主的安置模式；高山峡谷地区耕地资源与人的矛盾更加突出，淹没后这个矛盾将更加激化，区域大规模的人口就业将是十分困难的，异地迁移是水库移民的一大特征。水库移民需要特定的政策指导。

从水库移民实践和研究发展趋势看，水库移民安置的两个关键因素，一是地（立足之本），二是钱（生存之本）。因此，制约水库移民安置的主要原因也来自两个方面：一是补偿标准及其定价准则，现行补偿标准是政府主导的“固定单价法”，无法反映区域经济发展水平和土地的价值，也和市场经济客观要求不一致，这是引起争议和冲突的主要原因；二是农村人地矛盾的制约，本就人多地少的村落被水库淹没后，失去耕（园、牧草）地的农（牧）民很难再获得同样质量和数量的土地，以至于失去土地的移民很难以地妥善安置。从水库移民政策供给来看，政府制定水库移民政策和土地政策、人口政策以及城乡关系政策密切相关；从政策实施环境条件和影响移民思想和行为的因素来看，也和上述三大政策直接相关。因此，水库移民政策制定必须和实施环境相适应，必须不断改革创新。

城乡一体化的推动和深化，势必带来城乡发展水平和结构的变化，势必带来一系列制度改革，既给水库移民带来有利条件，也会使水库移民工作面临更加复杂、多变的环境。征地制度的改革能否解决“补偿标准”问题，城乡协调发展能否解决移民就业问题，公共资源均衡配置能否解决移民生活保障问题，水库移民政策必须进行哪些与之相适应的改革，是一个重大研究课题，也是本研究的出发点。

从历史和现实来看，我国的城乡经济社会发展一直处于失衡状态。在新中国成立初期，基于严峻的国际政治、经济环境，以及国内落后的社会经济发展水平和条件的约束，我国选择和实施了重工业优先发展的特殊战略。为保障短时期能够动员起工业化发展所需的大量资源，我国构建了一个中央集权的计划经济体制，并通过强制性的农业集体化和工农业产品价格“剪刀差”，以农业生产剩余最大限度的牺牲为代价完成了“工业原始积累”和早期“城市化”进程。为加强社会管理，降低社会管理成本，同时实行的最严格的人口迁移管理和城乡户籍管制制度，又将农村劳动力束缚在土地之上，形成了城镇和农村单一的生产方式和交换方式。这种服从和服务于重工业优先发展的“城乡分治、重城轻乡”的体制和制度安排及其系列政策支持，导致历史上已然形成的城乡差距进一步演化为体制内生型城乡分割的二元经济社会结构。即便在改革开放之后，体制惯性和城市偏向的政策仍然继续强化了这种二元结构。1978年改革开放以后，国家的发展战略和工作重心很快将始于农村联产承包责任制的改革转向了城市，农村仍未摆脱服从城市需要的“被动附属物”的定位，加之城乡土地二元所有制的确立，农村继续成为政府非市场交易获取工业化和城市化发展的“对库”，如以土地征收为主要特征的城市和工业迅速扩张，被一些学者称为“国家垄断一级市场的制度和征地廉价剪刀差（土地市场价）”。作为身份识别的城乡户籍制度以及与此相关联的系列维权问题，如教育、就业、医疗和养老保险等，阻隔了城乡要素、经济互动的通道，剥夺了农民分享工业化、城市化、市场化等社会经济发展和文明进步成果的应有权益。[3]

长久以来的城乡二元经济社会结构对农业、农村和农民（三农）带来了长远而深重的影响。为了打破这种城乡失衡的结构，实现城乡一体化发展，国家在战略思路上不断探索与创新。2002年十六大提出“各级党委、政府必须更多地关注农村、关心农民、支持农业，把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重”。2007年十七大指出“要建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。2008年十七届三中全会指出，当前中国总体上已进入“着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”。2012年十八大仍一如既往地提出“城乡差距还存在”，解决好“三农”问题仍然是全党工作的重中之重，而城乡一体化则是消除“二元结构”，解决农业、农村和农民问题的根本途径。促进城乡一体化发展，要坚持“工业化、城镇化、信息化、农业现代化四化同步”。要加大统筹城乡发展力度，促进城乡共同繁荣。实施强农、惠农、富农政策，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。同时要求“加快完善城乡发展一体化体制机制，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”。城乡一体化将是我国未来很长一段时期内的基本国策和战略方针，但城乡一体化的最终形态并非简单地用“城镇化”消灭“三农”，而是城市与农村并存，统筹考虑工业和农业、城市和农村以及市民和农民，通过城乡资源共享、人力互助、市场互动、产业互补，通过城市带动农村、工业带动农业，通过改革土地制度、户籍制度、社会保障制度及其他与城乡居民切身利益相关的一系列制度政策，来实现土地、劳动、资本、管理以及各种公共资源在城乡经济、社会、政治、环境等各个领域的合理分配。城乡一体化是我国社会经济发展的趋势，为我国“三农”问题的解决提供了可行方向。

我国水库移民多是农村移民，城乡一体化发展无疑给水库移民带来了诸多机遇和挑战。城乡一体化的过程是市场经济的发展过程，是政策环境、经济环境、政治环境等各个方面变迁的过程，一系列连锁反应对水库移民的补偿标准、生活保障、生产方式、社会结构、社会关系等都将产生巨大冲击。研究城乡一体化背景下的水库移民政策创新不仅是为了突破我国水库移民问题长期得不到有效解决的“政策瓶颈”，同时反过来，水库移民政策创新也将为我国城乡一体化的发展起到积极促进作用。

本书从推进城乡发展一体化大背景出发，结合典型地区和典型工程调研，分析水库移民问题症结所在；通过土地制度、保障制度以及城乡统筹发展规划等变革对水库移民活动的影响，分析我国水库移民安置方式的变革趋势；结合城乡要素平等交换、公共资源均衡配置和城乡互动关系变化，分析我国农村的经济结构、社会结构、生产方式、社会关系、文化认同、生活方式的变革趋势，以及这些变革给水库移民带来的机遇和阻力；在城乡新型关系以及相互交融的情况下，移民对土地、就业、财产的认知和需求发生变化，分析这些变化对现行政策的影响，从底层角度分析政策需求；根据社会经济发展趋势，以及城乡一体化发展中政策环境的变革，提出与我国社会经济发展规律相适应的水库移民政策创新框架以及实施步骤、措施，以突破水库移民问题长期得不到有效解决的“政策瓶颈”，为水库移民政策调整提供依据。

（二）研究意义

水库移民政策创新是水库移民改革、发展和稳定的基本条件。创新水库移民政策，长远地解决水库移民问题，是一项重大、前瞻性课题，既是实践需求，也是理论需求。纵观水库移民实践历程，政策改革往往滞后于实践和外部环境，基本是“问题导向性”的“修修补补”，受现行政策的约束，很难有大的突破；理论研究受现行制度制约，缺乏前瞻性和系统性，不能对实践问题进行有效指导。现行“前期补偿，后期扶持”的方针，在实践中导致交换的不平等、安置的不充分、思想认识的差异等问题；“政府领导，分级负责”的管理体制，在实践中导致行为主体不明、政府的推力与市场的驱动力不能形成合力等问题。政府看的是公平和发展，移民看的是市场和眼前，二者在现行政策的价值观上很难统一。以上的政策问题，加之社会经济快速发展中，水库移民活动利益关系复杂化、多变化，以至于水库移民问题始终得不到有效解决，急需新的理论指导。十八大城乡发展一体化战略，尤其是“改革征地制度”、“要素平等交换”和“公共资源均衡配置”等措施，给水库移民政策创新打开了思路，抓住机遇，遵循社会主义市场经济和现代社会发展规律，前瞻性地研究符合我国社会经济发展趋势的水库移民政策，既是解决水库移民问题的基本需要，也是对公共政策研究领域的拓展和内容的丰富。

水库移民安置是水利水电工程建设的重要组成部分，是水利水电工程建设的关键，涉及社会、经济和生态环境等诸多领域，是个复杂问题。研究解决水库移民问题，不仅是水利水电建设的客观需求，也是维护社会稳定、构建和谐社会，全面建设小康社会的战略任务。随着我国社会主义市场经济的快速发展，水利水电工程建设活动主体日趋多元，带来利益主体、利益关系和利益诉求的多元化和复杂化，各种社会矛盾逐渐凸显，加之政策环境不断变化，尽管各级政府都十分重视水库移民工作，但水库移民问题仍然越来越多，移民群体性事件的发生频率和强度不断增加，较典型的有四川瀑布沟水库（2004年）、贵州瓮安构皮滩水库（2008年）、云南绥江向家坝水库（2011年）。[4]随着经济体制改革深化和政策执行环境的复杂化，我国水库移民面临着难度大、投资大、社会敏感性越来越强的局面。水库移民的社会稳定问题和贫困问题不解决，将影响和谐社会、精准扶贫和全面小康社会建设，水库移民问题已成为党中央、国务院和社会关注的重大社会问题，研究水库移民政策创新具有现实意义。