二 老年贫困的社会政策与研究发现

1.现行社会政策与服务的背景

与大部分城市贫困人口相同，中国城市老年贫困人口经历了改革开放以来的经济体制转型和产业结构调整。但改革开放后尤其是20世纪90年代以来，城市贫困现象具有很强的体制转型时期的特点：由于经济体制转轨、产业结构调整、国有企业改革等因素，旧体制下的以单位进行的养老、病残救助、子女安置等福利功能基本上不复存在，而相应的社会保障机制没有完全建立起来（李彦昌，2004）。在整体社会变迁的同时，中国社会政策的哲学基础和目标随之发生显著变化，由此导致社会福利系统中市场原则日益普及，福利提供越来越少，除社会救助外，几乎所有社会政策都不同程度地市场化，且福利水平降低；社会福利系统社会化，政府自改革以来在福利服务的提供上所承担的责任更少，并鼓励其他社会部门参与提供福利服务；福利系统的普遍模式，转变为选择性模式（关信平，2003）。

在以上背景下，中国城镇老人的社会福利也发生了深刻变化。在计划经济时代，中国的社会福利制度是一种以职业福利为主、以民政福利为辅的官办福利模式，在城市中，单位全面提供职工的养老、劳动保险、集体福利服务以及商品、补贴等一系列福利（陈银娥，2004）。改革后，中国的城镇养老保险制度由国家保险向国家、企业和个人三方筹集资金的方式过渡。计划经济时期的高就业、低分配政策导致老人无积蓄储备（刘丽、刘丹，2005），致使其进入老年之后在经济上相对匮乏，较易陷入贫困的境地。而且，中国城市的绝大多数国有、集体单位始建于20世纪50年代，企业离退休人员占的比例相当大；由于支付这些离退休人员的退休金是从企业现收入中提取，因此过去的单位退休金财会体制有重大漏洞，这给今天的单位离退休保障提出重大难题（李强，2005）。

2.中国内地的相关社会政策与服务

20世纪80年代中后期以来，中国形成了一个“以《宪法》为依据，由相关法律组成的保护老年人包括处在特殊困境下的老年人合法权益的制度体系”（陈银娥，2004：141）。其中，具有标志性意义的两部法律（或政策）是，1996年10月1日正式颁布的《中华人民共和国老年人权益保障法》，为保障老年人获得家庭赡养与扶养、社会保障、参与社会发展等应有权益提供了法律依据；1999年正式颁布的《城市居民最低生活保障条例》，将包括城市贫困老人在内的城市贫困人口以法律形式纳入了国家救助的范畴。

笔者以关信平（2003）对中国城市扶贫体系的归纳为基础，将现阶段与应对城市老年贫困有关的政策和措施大致归纳如下（见表1-3所示）。

表1-3 现阶段与应对城市老年贫困有关的政策与措施

续表

接下来，笔者就现有文献对以上政策和服务进行检视。

（1）社会保险

在以上各项政策中，社会保险的保障对象是有工资收入的劳动者，它能够起到预防老年贫困的作用。与老年人有关的社会保险制度主要包括养老保险制度和医疗保险制度。

中国社会养老保险制度建立的基本目标是，到20世纪末，基本建立起适应社会主义市场经济体制要求的，适用于城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人账户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化的养老保险体系（叶响裙，2004）。然而，中国社会保险制度的覆盖面以男性为主，女性老年人口大部分处于社会安全网之外。2000年，城市男性老年人口中离退休人员占88.6%，女性老年人口中离退休人员占54.7%（徐勤、魏彦彦，2005）。随着学界对养老保险覆盖面的研究深入，国务院于2014年印发的《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》中进一步提出“按照全覆盖、保基本、有弹性、可持续的社会保障工作方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面推进和不断完善覆盖全体城乡居民的基本养老保险制度”。

同时，养老保险制度本身也存在缺陷。首先，中国退休金的计算方法是一次性折合为固定不变的货币量，这与正在执行的结构工资、效益工资、计件工资和定额工资等工资改革脱节，而同时退休金不能补偿因物价上涨所带来的经济损失（于学军，2003）。结果退休金贬值，退休者的经济收入相对下降。尤其是退休较早的人员，当时工资水平低，虽然最近几年退休金进行过几次调整，但与新近退休人员退休金的差距很大（刘丽、刘丹，2005）。这可部分解释高龄老人的贫困发生率显著高于低龄老人的现象。其次，养老保险制度的可持续性也受到质疑（叶响裙，2004）。

而医疗保险制度的不完善，也增加了城市老年人的致贫风险。中国现行的医疗保障制度是以社会统筹和个人账户相结合的方式运行的，而实行医疗改革后，个人承担医疗费用的比重日益增大，这对老年人来说很不利。因为现有老年人的资金未经长期积累，直接进入基本医疗保险，加上很大一部分原单位没有实行补充医疗保险，使个人承担疾病风险的能力大大减弱（李彦昌，2004）。

（2）社会救助

社会救助是指当社会成员由于各种原因陷入社会生活困境时，由国家和社会按照法定的程序和标准向其提供现金、物资或其他方面的援助与支持的一种制度安排，其旨在保障社会成员的基本权利，促进社会的和谐稳定（洪大用，2007）。

作为社会救助制度之一的最低生活保障制度，是中国目前最主要的反贫困政策，也是现阶段应对城市老年贫困的核心政策。它由政府按照最低生活保障标准，给予非农业户口的城市贫困居民基本的生活保障。这项制度从1993年开始在上海试点，1999年国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》，标志着中国城市居民最低生活保障制度最终确立并且完成了最后的制度化阶段（李彦昌，2004）。

中国的城市社会救助工作得到了一些研究者的肯定，如江树革、比约恩·古斯塔夫森（2007）认为，中国社会救助制度的建立是在一个拥有庞大贫困人口的发展中国家所实施的反贫困计划，取得了较好的社会功效。Leung（2006）认为目前中国的社会救助在很大程度上是以社会需求和社会权利为基础，其资产审查制度与剩余模式避免了普遍性社会保险制度所带来的弊端，已成为综合的、核心的社会保护制度。但中国的社会救助制度仍存在急需改进的问题，包括城市扶贫政策的目标定位不清（洪大用，2003a；王思斌，2006），制度设计上未考虑到情况各异的受助者的不同需求（Leung，2006），救助标准设定不科学（洪大用，2003b；李迎生、肖一帆，2007），救助政策的执行缺乏系统设计（洪大用，2003a），救助的实施结果不够公正（洪大用，2007）等。近年来，有学者认为尽管社会救助制度逐渐趋于完善，但仍需要关注社会救助水平与防止福利依赖的矛盾（关信平，2014），以及社会救助制度碎片化的问题（谢增毅，2014）。除了上述对社会救助制度整体性的评价外，较少有研究专门考察社会救助制度在缓解老年人的贫困中所扮演的角色。

（3）社会服务与社会互助

除了社会保险和社会救助制度以外，传统上城镇老人的福利保障措施还包括：为退休人员增加再就业的机会，并对生活困难的老人给予物质帮助；开展向老人“送温暖”活动；建立福利院和敬老院，收养没有生活保障的老年人，并扩大对社会上一般老人的收养安置；为老年人在公交出行、公园游览、医疗门诊、法律援助等方面提供特殊的优惠服务措施；提供社区服务；兴办托老所（陈银娥，2004）。这些针对城市生活困难老人的服务措施，在一定程度上补充了社会救助制度的不足。

在既有的老年服务的基础上，近年来，全国各地的养老服务获得快速发展，主要包括：居家养老、社区服务、机构养老、养老服务补贴及评估制度、民办公助、公建民营、城乡统筹。[19]作为中国大陆经济发展最前沿的三个城市，北京、上海、广州的养老服务模式或许代表了中国老年人社会服务的发展趋势。这三个城市所构建的养老服务体系都对贫困、高龄、无自理能力的老人给予各种形式的物质补贴或服务。北京市面向老年人的社会服务侧重于建立和完善扶持优惠政策，[20]而上海市养老服务则明确提出首要原则是“以人为本，促进公平，确保最困难、最需要帮助的老年人首先得益”，[21]明确指出贫困、高龄、鳏寡、独居以及病残等老年人享受重点优待；[22]广州政府提出的养老服务重在“打造适度普惠型养老服务体系”，[23]并从毗邻的香港引进社会工作的理念和方法，促进养老服务的专业化和职业化进程。这说明在养老服务体系的框架下，中国城市贫困老人所能获得的福利服务已经超越了早先具有不稳定性和非专业性的“送温暖”等慰问活动，正在向制度化的福利供给和专业化的服务递送迈进。本研究将以北京市为例，查看相关的社会政策及服务与贫困老人的具体关系。