六、退出风险

社会资本在项目运营期满后通过项目公司清算退出PPP项目，是一种正常状态。如果社会资本想在项目运营期提前退出项目，理论上可采用公开上市、股权转让、股权回购、资产证券化等退出方式。但在项目实践中，上述退出方式均存在不同程度的困难。一是公开上市门槛过高，一般PPP项目的项目公司很难达到公开上市的各项要求。二是股权转让的受让方寻找难度大，PPP项目多为基建项目，运营期的利润有限且运营标准高，在项目运营期很少有第三方愿意接手项目公司股权。三是股权转让须经政府方同意。PPP项目合同一般会规定，社会资本提前以转让股权等方式退出项目时，必须经政府方书面同意，而且接手的第三方还必须经过政府方同意，这无形中又增加了社会资本提前退出项目的不确定性风险。同时政策文件亦不鼓励股权回购安排，如财政部《关于印发政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法的通知》（财金〔2016〕92号）明确规定，“政府与社会资本合资设立项目公司的，应按照《公司法》等法律规定以及PPP项目合同约定规范运作，不得在股东协议中约定由政府股东或政府指定的其他机构对社会资本方股东的股权进行回购安排”。四是政府、社会资本、金融机构等各主体对PPP项目资产证券化的认识与操作还未形成统一标准。五是国有企业作为社会投资人时退出程序较为复杂。根据国资委、财政部发布的《企业国有资产交易监督管理办法》等相关文件规定，国有企业产权转让、增资与资产转让等行为，均须按规定履行相应的审计、评估、进场交易等，程序较为烦琐。

此外，为保障公共产品或服务的稳定提供，政府希望社会资本方能稳定不变，通常倾向于限制社会资本提前退出。但是，不同的资金有着不同的风险偏好与收益预期，在PPP项目实施周期中，不同阶段适合于不同类型的资金。目前，实践中PPP项目前期投资者主要为建筑企业，有利于保障施工质量，但项目后期运营更适合于保险机构等偏好稳定投资回报的投资者。政府在PPP制度设计时应充分考量上述因素，允许不同类型的投资主体根据自身特点在不同时点进入或退出项目。

[1] 《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）

[2] 《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）

[3] 《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）

[4] 2018年3月，根据国务院机构改革方案，将国务院法制办公室的职责整合，重新组建司法部。

[5] 本条例意见征集于2017年8月22日截止，但至今仍未正式发文。

[6] 《国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）