第十章 对外事务
（一）关于《澳门基本法》第135条
澳门特别行政区政府的代表，可作为中华人民共和国政府代表团的成员，参加由中央人民政府进行的同澳门特别行政区直接有关的外交谈判。
本条规定参照了《中葡联合声明》中的相关表述，与《香港基本法》规定相同，在起草过程中没有争议。
本条的主要内容是明确了对澳门特区参与国家外交谈判的规定。
解读
根据《澳门基本法》的规定，外交属于中央人民政府管理的事务，由中央人民政府负责处理。当中央人民政府所进行的外交谈判的谈判内容直接与澳门特区有关即“直接”关联时，《澳门基本法》规定澳门特别行政区政府的代表，可作为中国政府代表团成员，参加由中央人民政府进行的外交谈判，并可作为代表团成员向中央政府提供意见。中央人民政府负责、特区参与，目的是希望谈判的过程和结果既符合国家的利益，也符合澳门的实际情况，更好地维护澳门的利益。
（二）关于《澳门基本法》第136条
澳门特别行政区可在经济、贸易、金融、航运、通讯、旅游、文化、科技、体育等适当领域以“中国澳门”的名义，单独地同世界各国、各地区及有关国际组织保持和发展关系，签订和履行有关协议。
本条规定参照了《中葡联合声明》中的相关表述，与《香港基本法》规定相同，在起草过程中并无争议。
本条的主要内容是明确了对澳门特区开展对外事务的规定。
解读
1.对外事务的范围
根据《澳门基本法》的规定，对外事务与外交事务是有区别的，所以特区的对外事务不能涉及外交事务，《澳门基本法》规定的是“适当领域”，适当领域就是不能超出外交事务的范围。对这一原则的理解和执行，在每一个具体个案中只能由外交事务的标准加以决定，凡不属于外交事务的，特区就可以作为对外事务处理。
2.以“中国澳门”的名义与国际组织保持联系和签订协议
澳门特区享有对外事务处理权，但在对外关系中必须坚持和体现一个中国的原则，澳门是中国的一部分，是中国的一个行政区，只能以“中国澳门”的名义参加国际组织，签订国际协议。
（三）关于《澳门基本法》第137条
对以国家为单位参加的、同澳门特别行政区有关的、适当领域的国际组织和国际会议，澳门特别行政区政府可派遣代表作为中华人民共和国代表团的成员或以中央人民政府和上述有关国际组织或国际会议允许的身份参加，并以“中国澳门”的名义发表意见。
澳门特别行政区可以“中国澳门”的名义参加不以国家为单位参加的国际组织和国际会议。
对中华人民共和国已参加而澳门也以某种形式参加的国际组织，中央人民政府将根据情况和澳门特别行政区的需要采取措施，使澳门特别行政区以适当形式继续保持在这些组织中的地位。
对中华人民共和国尚未参加而澳门已以某种形式参加的国际组织，中央人民政府将根据情况和需要使澳门特别行政区以适当形式继续参加这些组织。
本条规定参照了《中葡联合声明》中的相关表述，与《香港基本法》规定相同，在起草过程中并无争议。
本条的主要内容是明确了对特区参加国际组织和会议的规定。
解读
1.作为国家代表团的成员或允许的身份参加国际组织和会议
澳门是中国的一个特别行政区，不是主权国家，所以需要以国家为单位参加的国际组织和会议，澳门不能参加，如联合国。但是，有两个例外：第一，特区可以派遣代表作为中国代表团成员参加国际组织和国际会议；第二，以中国政府允许或者有关国际组织和国际会议允许的身份参加国际组织和国际会议，但要以“中国澳门”的名义发表意见。当然，澳门参加国际组织和国际会议的限定条件是必须与特区有关且属于适当领域。
2.澳门可以单独参加的国际组织和会议
只要国际组织和会议不是要求以国家为单位，澳门特区就可以以“中国澳门”的名义参加。如世界贸易组织要求独立关税地区资格，澳门是独立的关税地区，所以加入了该组织成为其中一员。截至2019年3月4日，澳门特区以“中国澳门”名义参与的国际组织从1999年的51个增加到2019年的110个。[1]澳门还举办了大量区域性专业性国际组织会议和活动，如世界旅游部长级圆桌会议、第八届APEC旅游部长会议、中国-葡语国家经贸合作论坛会议、第54届亚太旅游协会年会、亚洲奥林匹克理事会第31次会员大会等。
3.中国和澳门已经同时加入、需根据情况适当处理的国际组织和会议
在中国恢复对澳门行使主权前，澳门已经参加了国际组织和会议，中国也已经参加，在此种情况下，中央人民政府将采取措施，使特区以适当形式继续保持在这些组织中的地位。“适当形式”就是要视具体情况和特区需要而定，如果与特区在国家中的法律地位不符合，就要进行变通。
4.在中国未参加而澳门已参加的情况下澳门特区可继续参加的国际组织和会议
对中国没有参加而澳门已经参加的国际组织，中央人民政府根据情况和需要使澳门特区以适当形式继续参加。“适当形式”与上款同一含义。
（四）关于《澳门基本法》第138条
中华人民共和国缔结的国际协议，中央人民政府可根据情况和澳门特别行政区的需要，在征询澳门特别行政区政府的意见后，决定是否适用于澳门特别行政区。
中华人民共和国尚未参加但已适用于澳门的国际协议仍可继续适用。中央人民政府根据情况和需要授权或协助澳门特别行政区政府作出适当安排，使其他与其有关的国际协议适用于澳门特别行政区。
本条规定参照了《中葡联合声明》中的相关表述，与《香港基本法》规定相同，在起草过程中并无争议。
本条的主要内容是明确了对特区签订国际协议的规定。
解读
1.中国签订的国际协议对澳门适用的处理
中国签订的国际协议是否适用于澳门特区要视具体情况和特区需要而定，不是当然地适用，因此需要经过一个程序。首先，要咨询特区政府的意见。其次，要根据情况和需要，经研究后再决定是否延伸适用于澳门特区。这种方式符合“一国两制”的要求，考虑到澳门实行不同于内地的制度，包括法律制度，在内地适用未必在特区适用，所以需要作出选择。
2.中国未签署但澳门已经适用的国际协议的处理
首先，仍可继续适用，享有权利和承担义务。其次，中央人民政府根据情况和需要授权或协助特区作出适当安排，使国际协议在特区继续适用。截至2019年，澳门特区经中央人民政府授权对外签订的双边协议共有49个，在澳门继续适用的国际公约共计156项。截至2018年底，外交部驻澳门特区特派员公署共办理国际公约适用澳门事项600余起，其中450项国际公约已在澳门特区适用。特派员公署还根据有关国际公约的规定，协助澳门特区提交了若干国际公约执行情况的报告。
（五）关于《澳门基本法》第139条
中央人民政府授权澳门特别行政区政府依照法律给持有澳门特别行政区永久性居民身份证的中国公民签发中华人民共和国澳门特别行政区护照，给在澳门特别行政区的其他合法居留者签发中华人民共和国澳门特别行政区的其他旅行证件。上述护照和旅行证件，前往各国和各地区有效，并载明持有人有返回澳门特别行政区的权利。
对世界各国或各地区的人入境、逗留和离境，澳门特别行政区政府可实行出入境管制。
本条规定参照了《中葡联合声明》中的相关表述，与《香港基本法》规定相同，在起草过程中并无争议。
本条的主要内容是明确了对特区出入境证件和出入管理制度的规定。
解读
1.特区可以签发旅行证件
首先，中央人民政府授权特区签发旅行证件。签发旅行证件原本是中央人民政府的权力，考虑到特区实行“一国两制”及澳门是一个国际化的城市，中央人民政府授权特区签发特区旅行证件。其次，特区依法签发旅行证件。第8/2009号法律《澳门特别行政区旅行证件制度》和第9/1999号行政法规《制定澳门特别行政区旅行证件签发规章》对旅行证件的种类、签发的职权、申请的资格作出了具体的规定。特区政府向特区永久性居民中的中国公民签发特别行政区护照，向其他在澳门合法居留者签发特别行政区的其他旅行证件。最后，持有上述证件的人士享有前往其他国家和地区并返回澳门的权利。
2.特区对出入境实行管理
出入境包括两个方面，一是指澳门居民经特区政府批准，持合法证件出入澳门边境；二是指外国人持有合法的证件，经特区政府批准进出澳门边境。出入境事务属于特区的自治事务，特区可以制定相应的管理制度。第4/2003号法律《入境、逗留及居留许可制度的一般原则》对出入境、逗留和居留三种情况作出规定，特区政府依此实行出入境管理。
（六）关于《澳门基本法》第140条
中央人民政府协助或授权澳门特别行政区政府同有关国家和地区谈判和签订互免签证协议。
本条规定参照了《中葡联合声明》中的相关表述，与《香港基本法》规定相同，在起草过程中并无争议。
本条的主要内容是明确了对特区签订互免签证协议的规定。
解读
由于拥有出入境管理权，并有签发特别行政区旅行证件的权利，所以澳门特别行政区可以与有关国家和地区签订互免签证的协议。由于涉及与外国的关系，需要中央人民政府的具体授权或协助安排谈判和签订协议，以便既能保障遵循国家外交政策的原则，又能确保澳门居民进出境的自由权利和便利性。
（七）关于《澳门基本法》第141条
澳门特别行政区可根据需要在外国设立官方或半官方的经济和贸易机构，报中央人民政府备案。
本条规定参照了《中葡联合声明》中的相关表述，与《香港基本法》的规定相同，在起草过程中并无争议。
本条的主要内容是明确了对澳门特区在外国设立官方半官方机构的规定。
解读
澳门特区享有对外事务处理权，需要与国际组织和地区发展关系，设立官方和半官方的经济贸易机构是有必要的。但《澳门基本法》有两个要求：第一，限于经济和贸易领域，负责从事经济和贸易事务；第二，要报中央人民政府备案。特区目前驻外机构有中国澳门驻里斯本经济贸易办事处、中国澳门驻布鲁塞尔欧盟经济贸易办事处、中国澳门驻世界贸易组织经济贸易办事处。
（八）关于《澳门基本法》第142条
外国在澳门特别行政区设立领事机构或其他官方、半官方机构，须经中央人民政府批准。
已同中华人民共和国建立正式外交关系的国家在澳门设立的领事机构和其他官方机构，可予保留。
尚未同中华人民共和国建立正式外交关系的国家在澳门设立的领事机构和其他官方机构，可根据情况予以保留或改为半官方机构。
尚未为中华人民共和国承认的国家，只能在澳门特别行政区设立民间机构。
本条规定参照了《中葡联合声明》中的相关表述，与《香港基本法》规定相同，在起草过程中并无争议。
本条的主要内容是明确了对外国在特区设立官方机构的规定。
解读
领事馆是一个国家派驻外国保护本国商业和侨民利益的机构，是国家的代表，负责处理国与国之间的外交事务。第一，外国在澳门特区设立领事机构或其他官方、半官方机构，需要经中央人民政府批准，因为澳门是中华人民共和国的领土，是中国的一个特别行政区，外国在特区设立领事机构或其他官方、半官方机构属于外交事务，不属于特区自治事务，应由中央人民政府负责处理，所以需要中央人民政府批准。第二，中央人民政府根据具体情况，按三种办法处理外国在澳门设立的领事机构和其他官方机构：如果是与中国已经建立正式外交关系的国家，其领事机构和官方机构可以保留；如果是尚未与中国建立正式外交关系的国家，其领事机构和官方机构可根据情况予以保留或改为半官方机构；如果是中国尚未承认的国家，其在澳门只能设立民间机构。
本章主要对特别行政区对外事务处理权和对外事务的范围，特区参加国际组织和国际会议，特区缔结国际协议，特区负责出入境管理，特区在外国设立官方和半官方机构，外国在特区设立领事机构或其他官方、半官方机构作出了明确的规定，既保障国家外交政策的统一性，又体现授予澳门特区处理对外事务的灵活性，方便澳门特区开展对外联系，促进澳门经济贸易发展。
[1] 外交部驻澳门特区特派员公署网站，http：//www.fmcoprc.gov.mo/chn/satfygjzz/gjzzygjhy/t1139415.htm。