第一节　政治体制概况

一、定都北京前政治概况

明万历四十四年（1616年）努尔哈赤建国称汗，崇祯九年（1636年）皇太极称帝改国号为大清。崇祯十七年（1644年）清军入关，同年顺治帝迁都北京。宣统三年（1911年）辛亥革命爆发，1912年2月12日清末帝溥仪逊位。自迁都北京至清帝退位，共传十帝，享国二百六十八年。

满族作为女真后裔在东北地区历史悠久，最早可追溯至三千年前的商周时期的肃慎。肃慎是对居住在长白山以北，松花江、乌苏里江、黑龙江下游两岸，过着采集渔猎生活的古代居民的泛称。作为中国东北古老族属，肃慎见诸先秦文献，自虞舜起一直与中原保持着联系。[5]

北宋末期，女真族阿骨打统一各部，于北宋政和五年（1115年）建立金国，南宋端平元年（1234年）金被元所灭。至明代女真分为建州女真、海西女真等。明代对女真以招抚为主，明政府设立辽东等指挥使司及卫所等各级行政机构管理女真地区。在当地授予首领头人为都督、都指挥、指挥等官衔，使其各自为政以分而治之。职位可世袭，无年俸，无衙署，必须向明中央政府朝贡服从征调。

努尔哈赤生于明嘉靖三十八年（1559年），早年投奔到明辽东总兵李成梁部，屡立战功。努尔哈赤承袭祖父职位为建州左卫指挥使，成为女真首领之一，后以遗甲十三副起兵，并逐步统一女真各部。

努尔哈赤创立八旗制度。万历二十九年（1601年），努尔哈赤以满族原牛录分别以黄、白、红、蓝四色旗为标志，后于万历四十三年（1615年）增设镶黄、镶白、镶红、镶蓝四旗，合为满洲八旗。每旗辖五参领，每参领辖五佐领。每佐领领三百人，每旗七千五百人，八旗共计六万人。[6]满族成员分隶各佐领，平时生产战时从征。平时狩猎是生产单位，战时出征是军事组织。努尔哈赤是八旗的最高统帅，八旗旗主由努尔哈赤的子侄担任。皇太极时增设蒙古八旗和汉军八旗。清入关后，八旗原有的军事、行政、生产职能逐步转向单一军事。清中叶以后，八旗军事职能亦渐削弱，逐渐成为管理旗务的组织。

万历四十四年（1616年），努尔哈赤称汗，建立大金，年号天命，史上也称后金。万历四十七年（1619年），明进攻后金，但大败于萨尔浒，史称萨尔浒大战。该战为关键性转折，此战后努尔哈赤正式对明自称金国。

天命十一年（1626年），皇太极即汗位，以第二年为天聪元年。皇太极即汗位后，及时调整对待汉官与汉民的政策，努力缓和女真族与汉族间的矛盾。天聪五年（1631年），设立吏、户、礼、兵、刑、工六部，六部直属于汗，由八旗贝勒掌管部务。改文馆为内三院，即内秘书院、内国史院、内弘文院。[7]天聪十年（1636年），皇太极在沈阳即皇帝位，改国号大清，改元崇德，设立都察院和理藩院。

都察院长官最初称承政。张存仁为首任都察院承政，后带兵攻明。顺治二年（1645年）张存仁屯兵钱塘江上，调兵千余，伪扮明兵渡江，明兵尽溃，浙东郡邑望风瓦解。当年元攻宋时元兵亦屯集于此，有人称此间水浅可渡，其人先涉大军随后。

努尔哈赤命人参照蒙古文字母创制满文，俗称“老满文”。天聪六年（1632年），达海通过在字母旁边加圈点使满文更为实用。改进后的满文称“加圈点满文”或“新满文”，对促进满族的兴盛与发展发挥了重要作用。

崇德八年（1643年），皇太极去世后，福临继承皇位，多尔衮摄政。顺治元年（1644年）四月，迁都北京。摄政王多尔衮到达北京第三天为崇祯帝发丧，下令沿用明代旧规，宣布民来归者复其业，文官衣冠暂用明旧制。对明官员既往不咎，无论是否降过起义军，只要归附大清，就官复原职。

清定都北京后，明臣纷纷投降，清对降臣一律收纳。其中降臣之一为原明锦衣卫指挥使骆养性。崇祯时行人司司副熊开元、礼科给事中姜采以言事下锦衣卫狱，崇祯帝御笔谕骆养性杀二犯。骆养性奏缴御笔，称言官有罪当明正典刑，以昏夜杀二谏官，不敢奉命。二人遂得不死。后骆养性降清，顺治二年（1645年）担任天津总督，奏请免天下二千余万之加赋。

二、定都北京后政治概况

（一）机构概况

清初议政王大臣会议是最高权力机构，均由满族贵族组成。康熙时设南书房，简择词臣才品兼优者充任轮流值班，一定程度上削弱了内阁和议政王大臣的权力。雍正时设军机处，设军机处后内阁权任渐轻。乾隆时通过有效发挥军机处的作用，议政王大臣权力被剥夺殆尽，乾隆五十六年（1791年）正式撤销议政王大臣会议。

顺治十五年（1658年）改内三院（即内秘书院、内国史院、内弘文院）为内阁，内阁为中央最高行政机关。内阁设大学士满汉各二人，协办大学士满汉各一人。清初，内阁包括四殿、二阁，四殿为中和殿、保和殿、文华殿、武英殿，二阁为文渊阁、东阁。乾隆时去中和殿，增体仁阁，为三殿三阁。

官职实行复职，一满一汉，以满为主。吏、户、礼、兵、刑、工六部为中央执行机关，实施大学士管部制度，各部职权小于明代。各部长官称尚书，副长官称侍郎，尚书侍郎合称堂官。部下属各司郎中、员外郎、主事称为司官。设笔帖式，专供笔札。所属机构较前代有所扩充，如户部下设十四司，刑部下设十八司。

六部之外的中央行政机构，包括都察院、理藩院、大理寺、太常寺、光禄寺、太仆寺、鸿胪寺、翰林院、国子监、詹事府、钦天监、太医院等。

光绪三十二年实施官制改革，原有六部名称大都被废，设立外务部、民政部、度支部、学部、陆军部、海军部、法部、农工商部、邮传部、理藩部以及军谘府、弼德院、资政院、典礼院等部门。

（二）军机处

雍正七年（1729年）设立军机房，军机房后改称军机处。军机处掌军国大政，襄赞机务。军机处设军机大臣和军机章京，均为兼职。军机大臣唯用亲信，由皇帝从满、汉大学士和各部、院堂官中特简，或由军机章京领班升任。初入军机处或资历浅者，称在军机大臣上学习行走，经过一段时间后再去掉“学习”二字。清代号称大学士值军机者始为真宰相。军机大臣之间无统属关系，以品高资深者为领班军机大臣。领班军机大臣对政务具有较大的决定权。

军机章京也称小军机。军机章京从六部司官和内阁中书里考选。主要工作是缮写谕旨、记载档案、查核奏议。军机章京是满、汉人员各两班，每班八人，各设一领班，领班称“达拉密”。

军机处一切钦承宸断。军机处成立后，皇帝谕令均由军机处起草，皇帝阅定后可以公开宣示的交内阁颁发称作“明发”，机密的或个别谕行的由军机处封寄称作“廷寄”，内阁无权过问。[8]

上谕直接由军机处钤印发出，称“寄信上谕”，又称“廷寄”。发给总督、巡抚、学政、钦差大臣等重要官员，称“军机大臣字寄”。发给布政使、按察使等称“军机大臣传谕”。字寄、传谕封函表面都注明“某处某官开拆”，封口处钤军机处印信，交兵部捷报处发送承担递送任务的各地驿站。标“马上飞递”者，日行三百里。更急者，另写日行里数，自四百、五百、六百直至八百里不等。此外还有完整的誊录、保存档案制度，由军机章京负责。[9]

（三）奏折与密折

清初本章沿明旧制，公题私奏，相辅而行。例行公事使用题本钤印具题，私事用奏本概不钤印，奏本与题本经通政使司转递。奏折可以直达御览，或径至宫门递进，或由亲信大臣转奏，不得转呈。奏折不经通政使司转递，机密程度非奏本可比。

奏折强调私密，无论公私凡涉及机密，可无所顾忌。奏折的作用主要是可直达御前，而且不像题奏本章有字数限制，因而能详细报告情况。正如康熙帝所讲，诸王文武大臣等知有密折，莫测其所言何事，自然各加警惧修省。但要求臣工不可借密折挟制上司，上司亦不得以密折吓诈属员。

密折必须要由臣工本人亲手缮写。词但达意即可，不在文理工拙。写好后装入特制的匣内，直接送到皇帝手中。皇帝亲自披阅，不假手于人。起初密折范围较小，康熙中后期范围不断增加。

雍正时扩大奏折使用范围，创立并严化各种奏折制度。雍正帝准许提镇藩臬亦可用折奏事，不经督抚直达御前。奏折在政务处理中发挥的作用也更加重要，有关奏折缴还、保存、保密、接送等规定也更加制度化，从而使之成为独立于题本之外的一种重要上行文书。

奏折制度对维护统治、提高行政效率发挥了重要作用。奏折制度的产生，是清代文书制度史上第一次重大变革。奏折作用扩大后，奏本成为无益章疏，乾隆十三年（1748年）谕令废止奏本，奏折正式取代奏本，是清代文书史上的第二次重大变迁。乾隆年间以降多改题本为奏折，光绪二十七年（1901年）明令废除题本，奏折取代题本，为清代文书史上第三次重大变迁。[10]

三、文官选拔

清制把各种官职定为缺，将应选官员分为班，根据官员的身份和资格以官补缺。官缺会根据民族成分划定份额，一般不得逾制。如中央六部中，郎中一职满洲七十八缺，蒙古六缺，汉人五十二缺。

官缺分留缺、调缺和选缺三种。中央司官留缺由本堂官于应升应补人员中拣选，咨吏部查复后自行引见补授。府厅州县留缺由督抚补用。调缺由本堂官以他司司官平行调补或轮换，或由督抚从本省对应品官中拣调。选缺不论京外，均由吏部铨选补授。

雍正五年（1727年），根据广西布政使金鉷上奏，将州县分冲、繁、疲、难四项，州县缺分四项自此开始。即依据府州县等所处地理位置、管辖面积、重要程度、贫富状况等条件差异，将地方官缺的紧要程度分为四类指标。如果四类指标都具备为最要缺，只三项者为要缺，仅一二项者为中缺和简缺。

选拔官员分推升和即升。推升，即任满循序而迁升。即升，即破格提拔。官吏论俸序迁为推升，不俟俸满迁秩为即升。有时官员由皇帝破格简拔。如康熙二十二年（1783年）江宁巡抚缺最初由廷推，康熙帝直接提名汤斌，称其有操守可补江宁巡抚。

官缺制度使各级官员严重超编。按补缺官员身份、补缺事由、缺分紧要程度分别排队。如铨选知县，按身份规定任用比例，五进士、五举人、一捐纳。

部分官员实施掣签法，即由掣签决定官职。凡签选之官于大选之日，由吏科给事中和河南道监察御史满汉各一人，赴吏部验明缺签和名签，共同封入签筒，至天安门外掣签。名签上书待选官员之名，缺签上书待补职位。堂官掣名签，科道官掣缺签，根据堂官与科道官所掣之名签与缺签决定某位官员担任何职。

为使官缺发挥更大的作用，采取多种措施严格官员遴选，包括严格审核任职期是否有中断，增加初任者的试用期等。官员升选均有俸期规定，无论京官、外官，都要专论本任之俸，论俸必须计算准确。官员升转论俸，外官与京秩不同。外有腹俸、边俸之分。腹俸之道、府、州、县佐贰等官，五年无过失例得选擢。边俸三年俸满有政绩无差错者，例即升用，以鼓励官员到边远之地任职。

保荐制在迁调中有重要作用。应迁升官员，须经所属堂官或督抚保举，才能升任京官及正印官，否则只能升任佐贰或杂职。保荐实行连坐。保荐意在保证京官与正印官的质量。

官员实施内升外转制。在内翰、詹、科、道四衙门品望最清，升转异于他官。翰林院编修、检讨迁中允、赞善称开坊，大考上第尤其不次擢升。

四、职官考课

为规范吏治制定严格的考核机制，京官曰京察，外官曰大计。京察、大计均为三年一次。

职官考课机构为吏部考功清吏司，另有吏科给事中及河南道监察御史一同办理考课。考课分为高级官员（三品及以上）、中级官员（四品、五品）和低级官员（六品及以下）三大类别。

为加强考课，实施四格八法制。考核分四格，即守、才、政、年。[11]一是守，即操守，分有清、有谨、有平三类。二是才，即才干，有长、平两类。三叫政，即工作态度，有勤、有平两类。四是年，即年龄和身体条件，有青、有壮、有健。根据上述标准，再分别考定等次。八法即贪、酷、不谨、浮躁、疲软、才力不及、年老、有疾，根据不同情况分别予以处置。

第一等叫称职，凡是守清、才长、政勤，年岁又轻或壮健者，列入此等。京察列名一等人员，一般由吏部带领，分别引见，加级记名，以备擢用。

第二等是勤职，守谨、才长、政平，或者是政勤、才平、年轻，或健或壮的，归为此等。

第三等是供职，包括守谨、才平、政平，或是才长、政平、守平等。京察列名二、三等官员，多半是年龄过大，供职多年，为官尽职，历经多次京察，均无关黜陟之典、精力尚好之人。

四等及以下人员列入八法处分之例。八法中有犯贪、犯酷者只要发现就随时举劾，核实后立刻革职提问，故实际中只有六法。不谨即行止有亏、败伦伤化，疲软即庸怯无能，犯以上二条者都在革职之列。浮躁即轻稚妄比，降三级调用。才力不及，降二级调用。年老和有疾着令休致，即免职退休。虽有加级记录不准抵销。

京察中，三品以上官自陈，由吏部填写履历等相应文件，报皇帝定夺，称列题。三品京堂由部开列事实，四、五品由王大臣分别等第，具奏引见恭请上裁。地方督抚也列入自陈。四品以下京官分由各衙门主官注考，密封送吏部，决定考核等级，选册上报皇帝批准。皇帝左右的一些亲近官员，往往由皇帝亲自或委托大臣考课，如内阁侍读学士、翰林院侍读和侍讲学士等。

京察一等人员比例向有定额。京官七中挑一，笔帖式八中挑一，道、府、厅、州、县十五挑一，佐杂、教官百三十挑一。京察吏部一等六员，汉人居其二，循例以文选考功两掌印郎中为一等。

文官考绩之后分别实行奖惩。一是议叙，有纪录、加级、即升三种。二是处分，有罚俸、降级、革职。京察一等由皇帝召见，亦加升迁。至清末，考课作用渐失，逐步流于形式。

顺治四年规定，外官大计三年一举，永为定制。[12]大计是针对地方官而施行的考核，规定以寅、巳、申、亥年为大计之年。吏部吏科会同都察院并河南道考察。从州县官起，到府、道、两司，层层考察属员，其中布按两职归总督、巡抚出具考语。凡大计之年，各省于十月内具疏到京，十一月初一赴通政司汇奏，吏部、吏科、都察院及河南道监察御史各于次年正月阅大计册。大计考定标准不列一二三等，只分卓异官及其他有干八法各官诸项，但对各官要分别注明守、才、政、年情况，对知县以上的行政官要填写钱粮有无亏欠等。

大计的优等叫卓异。卓异有名额比例，道府州县十五定一，佐杂教职一百三十定一。凡举荐为卓异的，经吏部审核后即需进京带领引见注册，并加一级，回任后等候升迁。

顺治康熙年间，荐举卓异官中布按两司比例达百分之三十以上，经给事中汪晋征上疏奏请停止。卓异官只施行于道府以下各官，地方高级官员不得在考课等级中定为卓异，以防止优等名额为其私取，如有舞弊则治罪。康熙二十七年（1688年），知府纪元受贿荐山西礼县知县万世纬卓异，事发二人皆处死。

京察一等或大计列入卓异的官，称为“举”。凡列于举的官员必须符合以下标准：逾年，即逾任半年到一年；俸满，按不同情况，分别定为三年、四年和五年；未犯革职留任和钱粮未完者；来京候简官则需无降补和病痊改归内用。以上若有一项不符合，即使守、才、政、年四格样样都好，也要失去受举的资格。

五、职官俸禄

官吏俸禄以品级高下定多寡。银米兼支，是正俸。正俸外，有恩俸、养廉、津贴、公费等，亦为合法收入。

爵俸有宗室和八旗世职两种。宗室岁支俸银禄米。如亲王银一万两，米五千石。郡王银五千两，米两千五百石。

官俸满汉一例按品颁发禄米。即照俸额，每俸银一两，支禄米一斛。如正从一品，银一百八十两，米九十石。正从二品，银一百五十五两，米七十七石五斗。正从五品，银八十两，米四十石。正从七品，银四十五两，米二十二石五斗。[13]

清前期外官俸禄不高。在外文官俸银与京官一例按品级颁发，不给恩俸，不支禄米。雍正二年（1724年），山西巡抚诺岷疏请实施养廉银，乾隆时养廉银成为定制。养廉银酌耗羡之多寡，分差务之繁简，同一省而官有等差，同一官而数有等差，自督抚司道以至佐贰杂职，为数递减不等。

如直隶总督养廉银一万五千两，学政四千两，布政使九千两，按察使八千两，道员二千两。两江总督三万两，江苏巡抚一万二千两，苏州布政使九千两，江宁布政使八千两，按察使八千两，道六千两至一千五百两不等。

外官实施养廉银后，京内外官俸银差距较大。六部亦实施养廉银，养廉银礼部为贫，户部较优。

六、地方管理体制

清初沿用明制设承宣布政使司，改北直隶为直隶，改南直隶为江南承宣布政使司。康熙初改承宣布政使司为省。因原十五省省制过大，分湖广省为湖南、湖北两省，分江南省为江苏、安徽两省，分陕西省为陕西、甘肃两省，重新设为十八省。清末又在东北、台湾和新疆建省，至光绪三十四年（1908年）共分为二十二省。

清对省级政区进行了一系列的调整，最终将督抚辖区与省的辖区调整为一致。总督和巡抚为地方最高行政长官。设直隶、两江（江苏、安徽、江西）、陕甘（陕西、甘肃）、四川、闽浙（浙江、福建）、湖广（湖南、湖北）、两广（广西、广东）、云贵（云南、贵州）八个总督。共设十五个巡抚。直隶、四川和甘肃三省不设巡抚，分别由直隶、四川和陕甘总督直接管辖。山东、山西和河南三省由巡抚兼理总督职责。

地方设三级行政区，以省、府、县和省、直隶州、县为主。省下辖府、直隶州和直隶厅，府下辖州和县。清初增加厅作为新的行政区划单位，厅一般设于边远地区，有直隶厅和散厅之分。直隶厅与府、直隶州平行，直隶于省。散厅隶属于府，与属州、县相平行。省辖的直隶州领县，散州隶属于府，辖区较县为大，级别与县同级。

总督、巡抚为掌握行政、军事、监察大权的高级地方官员，布政使、按察使为督抚属官。总督正二品，加尚书衔者从一品，掌厘治军民、综制文武、察举官吏、修饬封疆。巡抚从二品，加侍郎衔者正二品，掌宣布德意、抚安齐民、修明政刑、兴革利弊、考核群吏。督抚例有加衔。总督一般加都察院右都御史、兵部尚书衔。巡抚一般加都察院右副都御史、兵部右侍郎衔。

与督、抚平行的有驻防将军和提督学政。驻防将军负责八旗驻军。提督学政主管一省教育、考试等事务，无论其原来官阶高低，在任学政期间地位与督抚平行，素称学台。清末废科举、兴学校，改学政为提学使。

每省设承宣布政使司布政使，除江苏省外每省一人，从二品，简称布政使，也称藩司，俗称藩台，尊称方伯，下属称藩宪。江苏省设布政使二人，一驻苏州，一驻江宁即今南京。设提刑按察使司按察使，每省一人，正三品，简称按察使，也称臬司。布政使与按察使合称藩臬。

布政使、按察使虽是督抚属员，但督抚无权撤销其职务，不过可以在年终密考内出具考课评语，朝廷以此判定其政绩，对其升迁有重要作用。按升迁序列，督抚出缺，由藩臬署理，并往往获得实授。

府设知府、同知、通判等官，知府初制正四品后改为从四品，同知正五品，通判正六品。直隶厅设同知、通判。州设知州一人，初制从五品，后改直隶州知州为正五品。府以下为县，设知县、县丞、主簿等官，知县正七品，县丞正八品。基层实施保甲系统，保设保正，牌设牌头，甲设甲长。

省下设道，道为监察区性质，非正式行政区。道设道员一员，正四品，其衙门内无专门机构。道有两种，一为巡道，一为守道。掌管一事之道叫巡道，诸如粮储、盐法、水利等。守道以所辖地命名，主要管钱谷政务。道员往往加兵备衔，以节制境内都司以下武职官员。各道员职责，为辅佐藩臬，核官吏、课农桑、兴贤能、励风俗、简军实、固封守等。另设一些不属布政使、按察使的道，如海关道、管河道、督粮道、盐法道等。最初道员有兼衔，根据所兼布政使司参政参议、按察使司副使佥事等衔，分别为三、四、五品之差。至乾隆十八年（1753年），定守巡各道均为正四品，停兼衔，同时改知府为从四品。[14]

七、清末政治体制改革概况

清末推进政治体制改革，宣统三年（1911年）五月颁布《内阁官制》。撤销军机处和旧内阁，组织由六名皇族成员、三名满贵族和四名汉官僚组成的皇族内阁。

内阁由国务大臣组成，国务大臣包括总理大臣和各部大臣。内阁是执掌国家权力的最高行政机关，设总理大臣一人，协理大臣二人，国务大臣十人。国务大臣，即外务、民政、度支、学务、陆军、海军、司法、农工商、邮传、理藩十大臣，以总理大臣为内阁领袖。内阁下辖承宣厅、制诰局、叙官局、统计局、印铸局，设阁丞一人。

国务大臣的职责是，辅弼皇帝担负责任。内阁总理大臣的权限为，有权按照皇帝旨意制定政治方针保持行政统一，以及向地方长官发布训示。内阁的权限为讨论法律案、官制、预算案、决算案、条约、重要交奏以及各部重要行政事件等。皇帝对内阁具有控制权。

总理大臣、民政大臣、度支大臣、海军大臣、农工商大臣，皆为皇族，海内舆论大哗。各省谘议局联合上书谏争无果，于是海内有识之士对清廷彻底绝望。[15]皇族内阁在激烈反对下被迫于当年九月改组内阁，授命袁世凯为内阁总理大臣，第二年宣统帝即逊位。