第二节 2004—2013年省以下财政体制改革的背景、内容与评价
一、2004—2013年省以下财政体制改革的背景
（一）多层级政府架构呼吁分税制财政体制的深化
我国是一个拥有五级政府架构的大国，省以下财政体制作为国家财政体制的重要组成部分，直接影响着体制整体效率。而1994年分税制财政体制改革时，主要明确的是中央政府与省级政府之间的财政关系，至于省以下财政体制，主要由各省根据本地实际情况建立。这样一来就导致各个地区省以下财政体制呈现多样化态势。如，在收入划分上，增值税、营业税、企业所得税和个人所得税、城镇土地使用税、资源税等省与市县共享的划分比例有“五五”“四六”“三七”等标准；浙江、黑龙江、江苏等省区在按照税种划分收入的同时，还规定主要行业、支柱产业或者重点企业的税收收入由省级独享。至于省以下事权及支出责任划分，更是各具特色、各有标准。从激励与灵活性而言，省以下财政体制的多样化发展，确实有助于提高制度的因地制宜需要。但是，从制度的规范性出发，省以下财政体制作为中央对地方财政体制的贯彻和延伸，也需要保持一定的统一性和规范性，否则，容易对财政运行机制造成干扰。随着我国市场经济的不断发展与完善，财政运行强烈地呼吁对1994年分税制进行深化与完善，不断推进省以下财政体制的建立成了亟待解决的命题。特别是分税制对省以下各级政府间事权划分缺乏规范性使得上级次政府将事权下移、财权上移，再加上县域经济发展不平衡以及中央出台了“减收增支”政策，在2000年前后，县乡财政逐步陷入困境：财政不同程度存在欠发机关事业单位人员工资，公用经费保障水平低等。因此，如何明确划分省以下各级政府间事权与财权以缓解基层财政收支不平衡问题，如何解决政府层级过多、机构冗杂带来的不必要开支并提高财政运行效率，都成为时代发展的重要改革指向。
（二）税费改革对财政运行机制的冲击
如前所述，分税制财政体制重在收入端的改革，改革之初遗留下来的事权划分不清与省以下财政体制欠统一与规范衍生了县乡财政收支不平衡问题。县、乡两级政府因为无法通过常规的“财权”划分获取稳定、充裕的收入，不得不借助“费”的名义来补充财力，农村不少地区各种名义的“费”甚至超过了“税”。“费大于税”造成大量资金脱离财政控制和人大监督进行体外循环，这不仅直接削弱了政府的宏观调控能力，而且扰乱了市场运行机制、助长了各种消极行为。此外，面对层层加码后沉重的税费负担，老百姓颇为不满，干群关系紧张，抗税、抗费事件时有发生。在此背景下，国家在1998年后启动了轰轰烈烈的农村税费改革，希冀借助税费改革促进乡（镇）机构精简和职能转换、逐步化解乡村债务和存量风险。而要实现这些目标，财政体制改革除了取消了多种名义税费、建立各种农业发展补贴外，也需要变革多级政府架构下的财政运行与管理体制。在这个过程中，呼吁缩短财政运行链条以提高资金效率、规范资金管理以遏制不正之风的呼声越来越高，对传统的财政运行体制形成了强有力的冲击。
正是在这样的背景下，建立并完善省以下财政体制，成为分税制在2003年后深化推进的重要内容。而在诸多应运而生的改革探索中，“省直管县”与“乡财县管”财政管理体制改革最为引人注目，政府为此出台了系列指导文件。党的十六届五中全会提出，要优化组织结构、减少行政层级，条件成熟的地区可以实行省直管县的财政体制。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出，要“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。2008年12月，《中共中央 国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》公布，文件提出要推进省直接管理县（市）财政体制改革，将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。
（三）公共财政理念的提出及启动覆盖农村进程
分税制财政体制改革从1994年推开到1998年开始的税费改革，始终强调收入一翼的深化调整，改革涉及的是财政体制及其运行机制的局部。财政收入一翼的改革固然重要，然而，财政体制毕竟是一个整体，以局部优化推动财政体制的重新构造，必然难以真正建立起适应社会主义市场经济要求的财政体制。因此，1998年之后，国家从“公共财政”高度定位财政体制改革总目标，要求将包括收入、支出、管理等事项融入整体改革框架，并作为一个系统工程推进。在1998年全国财政工作会议上，中共中央明确宣布，要“积极创造条件，逐步建立公共财政基本框架”。其后，围绕这一改革目标定位，各级政府在财力有限和需求不断增长的条件下，明确公共支出的范围并实施有效的管理，财政收支更加注重公共性、公平性、公益性和法制性，财政资金逐渐从一般竞争性领域中退出来，更多地满足社会管理和公共服务需要，更多地投入农业、教育、社会保障、公共卫生、就业、环境保护以及基础设施等我国经济社会发展的薄弱环节，更多地投入中西部贫困地区和弱势群体。
而随着公共财政框架的构建，财政投入基层治理单元的资金越来越多、越来越密集。财政资金的投向对财政体制改革形成倒逼机制。怎样推进省以下财政体制改革来提高资金使用效率，怎样通过体制变革为市场经济发展提供制度保证和必要的基础设施等，成为公共财政框架下体制调整重点关注的议题。
二、2004—2013年省以下财政体制改革的内容
广阔的疆域与极大的区域差异使得我国省以下财政体制难以实现统一化设计，因此，自1994年分税制推开之始，省以下财政体制一直按照地方实际情况分别设置。但由于事权划分不清，多样化的省以下财政体制在实践中衍生了一些弊端。为此，中央不断强调完善省以下财政体制，各地区也针对县乡财政运行中存在的困难和问题，以扩大县级管理权限、增强县市自主发展能力、促进县域经济社会协调发展、缓解县乡财政困难为目的，在财政管理体制上进行了“省直管县”“乡财县管”等探索，从而实现简化财政级次、提高管理效率。
（一）“省直管县”财政管理体制的改革内容
“省直管县”财政管理体制，指的是在现行行政体制和法律框架内，省级财政直接管理地（市）级和县（市）级财政，地方政府间收入、事权和支出责任以及省对下转移支付、专项拨款、各项结算、预算资金调度等，都由省级财政直接对接地（市）和县（市）级财政。
“省直管县”财政管理体制最早在浙江省实行。从实践效果来看，浙江省实施的扩大县级自主权的改革对经济发展起到了有力的推动作用。因此，2003年后，财政部开始在全国各地区推行“省直管县”财政管理体制改革的试点工作，随后，党中央和国务院陆续出台相关政策文件，加快推进“省直管县”财政管理体制改革。2005年6月，温家宝总理在全国农村税费改革试点工作会议上指出：“要改革县乡财政的管理方式，具备条件的地方，可以推进 ‘省管县’的改革试点。”同年，财政部发布《关于切实缓解县乡财政困难的意见》，要求各省（自治区、直辖市）积极推行“省直管县”财政管理方式改革试点。2006年，中央1号文件指出：有条件的地方可加快推进“省直管县”财政管理体制和“乡财县管乡用”财政管理方式的改革。到2009年6月，财政部印发《财政部关于推进省直接管理县财政改革的意见》（财预〔2009〕 78号）。按照文件精神，改革重点如下：
1．总体思路
推进省直接管理县财政改革，必须坚持因地制宜、分类指导，要根据经济发展水平、基础设施状况等有关条件，确定改革模式、步骤和进度，不搞“一刀切”；坚持科学规范、合理有序，要按照分税制财政体制的要求，进一步理顺省以下各级政府间事权划分及财政分配关系，增强基层政府提供公共服务的能力；坚持积极稳妥、循序渐进，保证市县既得利益，尊重实际情况，妥善处理收支划分、基数划转等问题，确保改革的平稳过渡和顺利运行；坚持协调推进、共同发展，充分调动各方的积极性，增强县域发展活力，提高中心城市发展能力，强化省级调控功能，推动市县共同发展。
2．总体目标
改革的总体目标是，2012年年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革，近期内首先将粮食、油料、棉花、生猪生产大县全部纳入改革范围。民族自治地区按照有关法律法规，加强对基层财政的扶持和指导，促进经济社会发展。
3．改革内容
“省直管县”财政管理体制改革主要在于将省、市、县之间的财政管理关系由“省——市—县”三级管理模式转变为“省——市、省——县”二级管理模式。由于管理模式由三级变二级，省财政与市、县财政在收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面规定如下：
（1）收支划分。在进一步理顺省与市、县支出责任的基础上，确定市、县财政各自的支出范围，市、县不得要求对方分担应属自身事权范围内的支出责任。按照规范的办法，合理划分省与市、县的收入范围。
（2）转移支付。转移支付、税收返还、所得税返还等由省直接核定并补助到市、县；专项拨款补助，由各市、县直接向省级财政等有关部门申请，由省级财政部门直接下达市、县。市级财政可通过省级财政继续对县给予转移支付。
（3）财政预决算。市、县统一按照省级财政部门有关要求，各自编制本级财政收支预算和年终决算。市级财政部门要按规定汇总市本级、所属各区及有关县预算，并报市人大常委会备案。
（4）资金往来。建立省与市、县之间的财政资金直接往来关系，取消市与县之间日常的资金往来关系。省级财政直接确定各市、县的资金留解比例。各市、县金库按规定直接向省级金库报解财政库款。
（5）财政结算。年终各类结算事项一律由省级财政与各市、县财政直接办理，市、县之间如有结算事项，必须通过省级财政办理。各市、县举借国际金融组织贷款、外国政府贷款、国债转贷资金等，直接向省级财政部门申请转贷及承诺偿还，未能按规定偿还的由省财政直接对市、县进行扣款。
根据上述规定，“省直管县”财政管理体制改革总体方向在于通过省财政对县财政进行直接管理并适当下放经济管理权限以达到激活县域经济、精简机构、提高行政效率的目的。当然，实践中，“省直管县”财政体制改革在各地的安排具有较大的差异，其中，比较有代表性的有浙江模式、湖北模式和安徽模式。浙江模式的核心在于除了财政实现省直管县外，县（市）委书记、县（市）长由省级直接管理，创新干部管理制度并下放社会经济管理权限。而湖北模式的亮点在于对转移支付制度进行创新，根据多种因素以及政策目标和资金功能的不同，将省对县（市）的一般性转移支付分为均衡性（一般）转移支付、激励性（一般）转移支付和政策性（一般）转移支付3种形式，其中激励性（一般）转移支付主要是在保持已形成各县（市）财力基数的一般性转移支付资金存量不变的基础上，将一般性转移支付资金增量中的一部分作为激励性（一般）转移支付，促进各县（市）努力做大财政“蛋糕”和降低财政供养系数。至于安徽模式，其特点在于对试点县实行考核淘汰制，省级将对试点县（市）实施动态管理，每两年考核一次，按照有进有出、两年滚动的原则，对达不到要求的县（市）给予淘汰。
（二）“乡财县管”财政管理体制改革内容
乡镇财政作为我国五级财政管理架构的末端，自分税制推开以来，对农村经济与社会事业发展、基层政权巩固与建设发挥着重要作用。但是，随着农村税费改革的深化发展以及政府职能的转变，乡镇财政收入大幅下降，不少乡镇财政供养人员多、负担重。在此情况下，为规范乡镇收支行为、防范乡镇债务风险、维护乡村基层政权和促进社会稳定，2006年7月，财政部印发了《关于进一步推进乡财县管工作的通知》（财预〔2006〕402号），推进“乡财县管”财政管理体制改革。
“乡财县管”即“乡财县管乡用”，指的是在乡（镇）人民政府管理财政的法律主体地位不变、财政资金所有权和使用权不变、乡镇享有的债权及负担的债务不变的前提下，县级财政部门在预算编制、账户统设、集中支付、采购统办和票据统管等方面，对乡镇财政进行管理和监督，帮助乡镇财政提高管理水平。乡（镇）人民政府在县级财政部门指导下编制本级预算、决算草案和本级预算的调整方案，组织本级预算的执行。
1．推进原则
由于各地乡镇经济和财政情况各有不同，财政部门要求在推进“乡财县管”财政管理体制改革时不搞“一刀切”，除财政收支规模大，并且具有一定管理水平的乡镇外，原则上推行“乡财县管”。推进“乡财县管”应遵循下述原则：一是积极创新。在保证乡镇资金使用权的基础上，积极创新、不断探索新的管理方式。二是因地制宜。各地根据本地实际，制定具体办法，确定推进进度。三是提高效率。要降低管理成本，提高工作效率和管理效率。
2．改革内容
“乡财县管”财政管理体制改革涉及的内容主要有预算共编、账户统设、集中收付、采购统轩、票据统管和县乡联网。具体改革内容如下：
（1）预算共编。所谓“预算共编”，即县级财政部门按有关政策，结合财力实际，兼顾需要与可能，明确预算安排顺序和重点，提出乡镇财政预算安排的指导意见，报同级政府批准；乡（镇）人民政府根据县级财政部门的指导意见，编制本级预算草案并按程序报批。在年度预算执行中，乡（镇）人民政府提出的预算调整方案，需报县级财政部门审核；调整数额较大的，需向县级人民政府报告，并按法定程序履行批准手续。
（2）账户统设。所谓“账户统设”，即取消乡镇财政总预算会计，由县级财政部门代理乡镇财政总会计账务，核算乡镇各项会计业务。相应取消乡镇财政在各金融机构的所有账户，由县级财政部门在各乡镇金融机构统一开设财政账户，并结合实际设置有关结算明细账户。
（3）集中收付。集中收付指的是乡镇财政预算内外收入全部纳入县级财政管理，乡镇组织的预算内收入全额缴入县国库，预算外收入全额缴入县财政预算外专户，由县级财政部门根据乡镇收入类别和科目，分别进行核算。乡镇支出以乡镇年度预算为依据，按照先重点后一般的原则，优先保障人员工资，逐步实行工资统发。为方便乡镇及时用款，各地可建立公务费支出备用金制度。
（4）采购统办。所谓采购统办，即凡纳入政府集中采购目录的乡镇各项采购支出，由乡镇提出申请和计划，经县级财政部门审核后，交县人民政府采购中心集中统一办理，采购资金由县级财政部门直接拨付供应商。
（5）票据统管。县级财政部门管理乡镇行政事业性收费票据，票款同行，以票管收。严禁乡镇坐收坐支，转移和隐匿收入。
（6）县乡联网。乡镇财政要与县级财政联网，财政支出实行网上申请、审核、支付和查询，提高财政管理水平和工作效率。
三、2004—2013年省以下财政体制改革的影响与评价
（一）“省直管县”财政管理体制改革影响与评价
1．减少财政管理层次，降低行政成本
财政管理层次对财政体制的行政成本具有直接影响。从理论上讲，行政层级的增加不仅会使审批、许可等行政流程变长、行政运作环节增多，而且，政策信息的传递也会因为信息过滤导致失真程度加剧。此外，管理层级过多还容易助长行政机关官僚主义作风，因此，财政体制的高效运行，需要考虑恰当的行政管理层级。相对于传统的“市管县”体制而言，“省直管县”财政管理体制由省财政直接对接县财政，管理链条从三级变二级，无疑给县财政工作带来了许多方便，如县政府在请示等事项上，再也不需要僵化地通过地级市政府审查，这不仅直接缩短了财政管理的时间，而且提高了财政信息传递速度与准确率，总体上有助于提高工作效率和确保财政政策措施的及时贯彻落实。
2．增强了省级财政在辖区内的调控能力
在实行“省直管县”财政管理体制改革前，财政资金往往无法及时拨付到县，容易出现资金调度、支出集中于某几个月的不良现象。相比之下，“省直管县”财政管理体制下资金划拨中间环节减少，这事实上增强了省财政根据实际需要、项目进度要求统筹安排资金划拨能力，从而保障各项规划按进度实施。更要重要的是，对于省辖范围内各地区经济发展不平衡比较突出的省份而言，实行“省直管县”财政管理体制意味着省级财政能够从全局出发，根据各县财力差异发挥调节功能、合理配置财政资源。此外，从应对突发事件来看，管理层级减少缩短了信息传递链条，这也有助于省财政及时调度应急资金、处理突发事件。
3．增强了县财政财力，缓解了县乡财政困难
“省直管县”财政管理体制实施后，省拨付给县级财政的资金直接绕开市级政府，可避免被市级截留，确保资金足额到位，这能够在一定程度上提高县级政府的收入分配比例，从而缓解县级财政困难。
而且，“省直管县”财政管理体制提高了县级财政分权水平，强化了地方政府利益主体地位，“留利于县”给县级政府发挥各项财政能力和行政能力留出了更大的潜力空间，提高了其理财的积极性，拥有较多财政权的县级政府会想方设法通过建设基础设施与减轻企业负担等方式促进县域经济发展，从而提高县级政府财政自给率并最终有效解决县乡财政困境问题。
另外，“省直管县”财政管理体制改革属于扁平化政府治理结构改革，它使市级财政与县级财政由之前的上下级关系转变成为平等关系，再加上改革拓宽了省级管理幅度，县与县之间的横向竞争关系被强化。在这种背景下，县级政府不得不尽力提高资源配置效率以提升县域经济实力，这有助于从根本上解决县乡财政困境。
当然，需要指出的是，因为各个县的自筹财力状况、制度设计等客观上存在差异，因此，“省直管县”财政管理体制改革对不同地区的影响有异。有研究表明，部分地区实施“省直管县”改革并未显著影响试点县（市）经济发展，县域经济的“造血功能”并未得到充分增强。
4．财政权与行政权改革不同步影响体制效果
“省直管县”财政管理体制改革的根本动因之一在于缓解县乡财政困境。因此，虽然各地“省直管县”模式不一、改革内容有别，但是，从整体上看，多数地区将重心放在改革财政收支，即改革关注与规范的是财权、事权。只是这样一来，行政管理体制改革没有同步进行，其他诸如行政审批、用地政策、市场准入等社会管理权限并未下放，市一级的党政机构及权力部门仍在履行对全市县域管理工作的领导义务，必然影响到许多政策的制定和实施，尤其在一些跨县域性事务的处理过程中，县级政府和市级政府之间相互推诿，极不利于全局性工作的顺利开展。
5．市级与县级财政协调不足影响县域经济
由于县域之间客观上存在各方面的差异，因此，“省直管县”财政管理体制改革对不同的县的影响不同。总体来说，县级与市级财力不足的县，从“省直管县”中获得的收益较大，具有较强的改革动力；而对于那些改革前县级财力不足、市级财力充裕的县而言，被省直管的收益较小。然而，随着“省直管县”财政体制改革的推开，省财政直接绕过市财政对接县财政，这打破了改革前市级财政帮扶财力不足的县的惯例，那些经济发展水平较高、财政实力比较雄厚的市不再帮扶县了，县来自市财政的支持断裂；同时，还有另外一种可能性，那就是县从省财政获得的支持力度可能还不及原来市对它的支持力度。此外，从发展项目安排来看，市财政由于不再直管试点县，所以，在重点项目引入时，更可能将投资安排在不是由省直管的县内，这也可能影响县域经济的发展。
（二）“乡财县管”财政管理体制改革影响与评价
1．强化乡镇收入管理，遏制乡镇债务膨胀
“乡财县管乡用”改革在预算管理权、资金所有权、资金使用权三不变的前提下，实施综合财政预算，这加强了乡镇收入管理，如有些地方设立“村级资金专户”和“乡镇结算专户”，按使用对象将资金分别划入相应专户，从制度上断了乡镇“雁过拔毛”的截留路子，能够在一定程度上堵塞收入截留和支出挪用、浪费漏洞；同时，借助统一和规范的乡镇财务核算，管住了乡镇“乱收费、乱举债”状况，这也有效地遏制和缩减了乡镇债务规模的膨胀。
2．统一预算增强了乡镇财政管理的规范化
“乡财县管”财政管理体制改革最突出的是管理方式的创新，尤其是统一预算管理，从根本上改变了乡镇财政管理的泛化，从而逐步走向规范。首先，在“乡财县管”体制下，乡镇财政收入和预算外资金均纳入县国库管理，这强化了乡财政收入的统一性与规范性；采购统办、票据统管将“票款同行”“以票管收”“收支两条线”等规范化管理措施落到实处，从源头上杜绝了乱收费、乱摊派等现象；县财政对乡镇财政实行垂直管理，县财政会计核算中心管理的规范性相对于乡镇来说更强，这也提升了乡镇财政管理的规范化水平。
此外，“乡财县管”体制也促进了乡镇财政支出管理的规范。首先，财务核算制度加强了审批约束力，明确了资金的支出范围和定额标准，各项支出要有正式发票，这较好地杜绝或减少了过去乡镇财政“打白条”的现象；其次，“乡财县管”体制约束了乡镇非正常性开支，通过压缩招待费、会议费、电话费等一般性支出，控制乡镇财政供养人员，减轻了乡镇财政负担。
3．促进乡镇职能转变与社会事业发展
“乡财县管”财政管理体制改革提高了乡镇财政管理的规范性，在约束乡镇不合理开支的同时，也间接促进了乡镇基层政权的建设和职能转变。毕竟，随着乡镇行政运转经费支出的压缩，乡镇有了更为充裕的资金用于提供乡村基本公共服务，而且，“乡财县管”下预算管理与财务核算的统一与规范，也使得乡镇按照制度规定更好地管理基层乡村社会的各项事务，这也有助于各乡镇经济和社会各项事务的协调发展。
4．新型“委托——代理”中的信息不对称及失灵问题
当然，“乡财县管”财政管理体制改革也存在一些弊端。其中，比较突出的是，“乡财县管”财政管理体制新构了多重“委托——代理”关系，但是，改革并没有有效解决“委托——代理”中的信息不对称问题。首先，“乡财县管”将监管任务重点交付给县级政府，然而，在促进信息公开与社会监督等方面却少有涉及；其次，县、乡两级政府之间存在信息不对称问题，县财政无法高效、全面地掌握乡镇财政运行的相关信息，因此，在预算编制过程中可能与乡镇需求有所偏离；最后，县级政府负责监管乡财政，随之而来的问题是，谁来监管县级政府在“乡财县管”改革中的行为？因为对县财政行为监督约束不足，也可能造成效率低下、监督不力等问题。