第一节 财力困境倒逼改革

党的十一届三中全会公报指出：“现在我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权；应该着手大力精简各级经济行政机构，把它们的大部分职权转交给企业性的专业公司或联合公司；应该坚决实行按经济规律办事，重视价值规律的作用，注意把思想政治工作和经济手段结合起来，充分调动干部和劳动者的生产积极性；应该在党的一元化领导之下，认真解决党政企不分、以党代政、以政代企的现象，实行分级分工分人负责，加强管理机构和管理人员的权限和责任，减少会议公文，提高工作效率，认真实行考核、奖惩、升降等制度。采取这些措施，才能充分发挥中央部门、地方、企业和劳动者个人四个方面的主动性、积极性、创造性，使社会主义经济的各个部门各个环节普遍地蓬蓬勃勃地发展起来。”

党的十一届三中全会拉开了改革开放的序幕，改革的核心是经济体制改革。经济体制改革的核心逻辑是如何处理政府与市场的关系，因此财政体制的改革就成了改革中至关重要的一环。

财政体制的改革不仅是整体改革中至关重要的一环，也是客观现实倒逼的结果。在经历了“文化大革命”的十年之后，当时我国的经济到了濒临崩溃的边缘，传统的财政体制已经难以为继。财政体制改革是唯一的出路。财政体制改革既需要顶层设计，又需要“摸着石头过河”。而在改革开放之初，财政体制改革的一条非常明确的主线是打破统收统支。

统收统支的财政制度，是计划经济体制的客观要求和必然产物。在新中国成立之后的计划经济时期，“统收统支”曾在奠定我国社会主义工业化的物质技术基础过程中发挥了重要作用。这主要表现在有利于集中国家的物力、财力，新建大中型建设项目，统筹安排国家财力，实现财政收支平衡。然而，过于集中的财政体制既不利于调动地方政府的积极性和主动性，也因中央统得过多、管得过死而大大增加了中央的信息成本，反而削弱了财政在国民经济管理中的宏观调控功能。同时，由于国营企业所有收入均先上缴中央财政，然后再由中央根据各地区、各部门的需要将资金按计划分拨，这严重影响了国营企业生产与经营的积极性，严重制约了企业经济效益的提高。

从表2.1可以看出，1974—1976年，我国的财政收支连续三年出现赤字，分别达到7.61亿元、5.27亿元以及29.62亿元。但同时我们还看到，财政支出在1974年压缩了2.3%，在1976年压缩了1.8%。在这种情况下仍然连续三年产生赤字，可见，在改革开放前，我国的财政收支状况非常糟糕。虽然情况在1977—1978年出现了一定程度的缓和，但是从1979年起的5年里，又出现了较大的财政收支差额，分别是170.67亿元、127.5亿元、25.51亿元、29.34亿元和43.46亿元，尤其是1979年和1980年的财政赤字规模是惊人的。

表2.1 改革开放前前后国家财政收支情况（1974—1983年）

数据来源：《中国财政年鉴》。

从表2.1可以看出，改革开放之初，我国的财政支出急剧增长。这主要是因为改革的起点在农村和农业。在改革开放前的很长一段时期，我国实施了压低农产品价格以支援工业及城市部门发展的战略，从而积累了较大的工农产品“剪刀差”。而在改革开放之后，为了提高农业生产的积极性，需要首先缩小这一“剪刀差”。农业是整个国民经济的基础，在农业和农村实施改革，提高农业生产的积极性是必然的选择。而在“剪刀差”业已形成并长期积累的情况下骤然改变这一局面就需要大幅增加财政支出。同时，为提高城市部门以及企业生产的积极性，需要改革长期形成并实施的严格的工资制度，这也需要财政支出的支持。财政支出的急剧增长导致了改革开放后几年内我国财政连年产生赤字，国家财力陷入困局。

财力困境严峻的现实要求必须实行财政体制改革。因此，财政体制改革首先的逻辑便是打破“统收统支”。“统收统支”的弊端主要表现在两个方面：一是中央与地方收支两条线，地方财政收支由中央统一安排，这既增加了中央的信息成本，又使得地方政府缺乏发展经济的自主性和积极性；二是国家对企业统负盈亏，利润全部上缴，亏损国家弥补，扩大再生产费用由财政审核拨付，财政成为国家直接管理和经营企业的工具，企业成为国家的行政附属物，严重压抑了企业和职工的积极性、主动性和创造性。于是，在当时，为打破“统收统支”，提出的对应办法是“分灶吃饭”。

具体而言，“分灶吃饭”是指1980—1984年在多数省份实行的划分收支，分级包干的财政体制。“分灶吃饭”试图解决的首要问题是中央与地方收入、支出的划分。在收入划分上，实行分类分成办法。收入分为中央和地方固定收入、中央与地方固定比例分成收入和中央与地方的调剂收入。属于中央的固定收入的有中央所属企业的收入、关税收入和其他收入，属于地方的固定收入有地方所属企业收入、盐税、农（牧）业税、工商所得税、地方税和其他收入。各地方上划给中央部门直接管理的企业，其收入作为中央和地方固定比例分配收入，工商税作为中央与地方的调剂收入。在支出划分上，根据企事业单位的隶属关系，属于哪一级的支出就归哪一级。地方预算固定收入和固定分成收入大于地方预算支出的，多余部分按比例上缴中央；地方预算支出大于地方固定收入和固定分成收入的，不足部分由中央从调剂收入中确定一定比例进行调剂；个别地方收入较少，调剂收入全部留归地方后，预算收入仍小于支出的，由中央给予定额补助。上缴比例、调剂比例及定额补助核实后，一定5年不变，地方在核定的额度内包干使用，自求预算平衡、结余留用。预算收支范围划分以后，还有一部分开支不适宜实行包干，作为中央对地方的专项拨款。

由中央与地方财政“共吃一锅饭”改为“分灶吃饭”的改革是调整中央和地方财政关系的新的尝试，也是中央政府与地方政府间财政关系的一项重大改革。在预算管理体制上，由以条条为主改变为以块块为主。其优点在于，进一步调动了地方当家理财的积极性，扩大了地方的财权和增强了机动财力，加强了地方的责任心，体现了责、权、利相结合原则。同时，也使地方对自身的财力财源做到心中有数，便于主动地筹划和安排本地区经济与社会的发展，避免一年一变和年年争指数现象。

“分灶吃饭”的改革是改革开放伊始我国中央政府与地方政府间财政关系乃至整个经济体制的一项重大的改革尝试。然而，“分灶吃饭”事实上并没有从根本上解决改革开放之初的财政收支困境，财政赤字问题在当时仍然严峻并且是持续性的。与此同时，从长远来看，“分灶吃饭”也具有一些明显的弊端。首先，在这一财政体制下，地方产生只重视本地区局部利益而忽视全局利益的倾向，从而造成地方之间、区域之间严重的公共利益分割；其次，在建设方面，产生了地方财政盲目建设、重复建设的现象；最后，“分灶吃饭”体制助长了地区之间经济上的互相封锁，造成地区分割。