第二节 美国军事制度变迁的“嵌入-冲突”理论

在政治学和国际关系的研究领域，诸多学者对制度嵌入做出了有益的探索。有学者关注国际制度或跨国公司与社会结构等宏观因素之间的嵌入关系；[32]有学者探讨市民社会的当地模式如何塑造制度安排的发展和偏好；[33]也有学者认为欧盟的社会化是由行为体在多边的欧盟和国内环境下通过嵌入塑造的。[34]这些研究分别从不同的角度，力图构建新的理论模式。在考察和借鉴这些研究的基础上，本书将构建一个新的理论。根据上文分析，美国不同军事组织部门之间呈现出两种制度嵌入的进程，那么，美国军事制度之间是如何嵌入的？制度嵌入的过程是什么？美国军事制度的嵌入有什么的后果？对这些问题的回答，需要我们厘清嵌入的概念，不仅需要在宏观上考察制度嵌入的过程，更需要在微观上分析制度嵌入的逻辑，进而建构一个新的制度变迁理论。本书认为，这种制度嵌入是从边缘到中心并逐渐社会化的过程，也是一个制度之间不断冲突的过程。

一 制度嵌入的概念界定

早在20世纪40年代，卡尔·波兰尼（Karl Polanyi）就详细地探讨了人类经济与社会之间的嵌入关系，他认为人类社会是一个双向运动，即市场的不断扩张以及它所遭遇的反方向运动。[35]在批评新古典经济学的基础上，波兰尼秉持整体主义方法论，他认为经济学不应该等同于市场，市场会嵌入社会中。这一思想成为后来经济学和社会学等学科研究嵌入的来源。但这一思想在相当长时间内鲜有学者关注，直到马克·格拉诺维特（Mark Granovetter）在1985年的一篇开创性论文中重新探讨了这一问题。格拉诺维奇在批评以往的研究忽视了关注社会网络机制的基础上，揭示了现代工业社会中经济行为与社会关系结构之间的嵌入关系，即经济生活不仅可以嵌入社会网络中，也可以嵌入社会制度中。[36]格拉诺维奇的研究极大地拓展了对经济行为与社会关系结构的研究，为经济社会学中的制度研究提供了一个崭新的视角。

波兰尼和格拉诺维特对嵌入的论述对学术史有奠基性的贡献。有些学者认为格拉诺维特继承了波兰尼的思想，并在此基础上发展了新的嵌入理论。[37]然而波兰尼与格拉诺维特二人的思想有着很大的区别，其学术继承关系非常有限，就连格拉诺维特都拒绝承认这一继承关系。[38]有学者在比较了波兰尼和格拉诺维特的思想后指出，他们分别代表了社会构件论的市场观和社会构建论的市场观，两者的研究取向有着很大的差异性。[39]随后，众多的学者在新经济社会学领域对这一概念展开研究，提出了一系列不同的理论模式。有些学者考察制度嵌入的认知和文化因素[40]，有些学者讨论社会网络与嵌入之间的复杂关系[41]，也有一些学者讨论内嵌的社会结构如何影响了经济行为[42]，但是这些研究多集中在新经济社会学领域，这一领域对制度之间的互动讨论较少。

在国际政治领域，对嵌入这一重要概念的重新关注和发掘并不晚于经济学和社会学领域。事实上，在1982年，约翰·拉格（John G.Ruggie）就在《国际组织》杂志上撰文论述了二战后的国际机制，并提出了国际经济秩序的“嵌入自由主义”（Embedded Liberalism）。拉格认为，“嵌入自由主义”的基本内容是自由主义的国际机制嵌入社会之中，在各群体中达成一个普遍的妥协，其本质是国际经济秩序是市场利益和社会价值之间的妥协，而美国是这一国际机制的坚实后盾。[43]

那么，嵌入的内涵是什么？在波兰尼看来，嵌入是指任何经济行为并非是独立（autonomous）的，而是从属于政治和社会关系。[44]在格拉诺维特看来，嵌入是指被分析的行为体和制度牢固地被现行的社会关系束缚，很难独立存在。[45]沙龙·祖金（Sharon Zukin）和保罗·迪马吉奥（Paul DiMaggio）则认为嵌入是一个更宽泛的概念，提出经济行为有认知的、文化的、结构的和政治的四种嵌入。[46]综合以上学者的观点可以发现，他们研究的目标不同，因而对这一概念有不同的定义。

鉴于研究对象和分析视角的不同，嵌入在不同的语境下有不同的内涵。这里有必要借鉴新经济社会学中嵌入的概念，以此来分析美国军事制度的变迁。然而，对嵌入研究的泛化带来了一系列问题，需要采用新的研究角度和研究方法。[47]因此，本书对这一概念的定义局限于制度之间，范围相对狭窄。本书认为，制度嵌入是指在两个或者多个不同组织之间，一个组织介入另一个组织中，实现了一定的耦合，它不仅属于原有组织，而且成为另一个组织的一部分，接受来自两个组织的规则和规范的共同束缚。从内容上来看，需要强调制度嵌入的三个方面。

首先，制度嵌入最明显的外在表现就是组织嵌入。在制度的所有要素中，最明显的表现形态就是组织结构。因而，在制度嵌入过程中，最易于我们观察分析的就是组织部门之间的嵌入。探讨两个或多个制度之间如何嵌入是一个较新的视角，与新经济社会学中关注经济行为与社会结构的关系大不相同。

其次，制度嵌入过程往往伴随着抗争。每个制度都是独立存在的，两个独立的制度实现嵌入，势必会重组原有的组织结构，并且组织之间有可能发生冲突。从嵌入的过程来看，任何嵌入的过程都伴随着制度之间的冲突，完全耦合非常困难。因此，在探讨制度的嵌入机制时，需要考察制度之间的冲突。

最后，制度嵌入是一个社会化（socialization）的过程。基于冲突的存在，组织部门往往会抵制制度嵌入的发生，从而形成了制度内反向运动的抗争，但随着嵌入的深入，规范逐渐内化，嵌入就内化为一种被各方基本接受的现实，最终实现了社会化。[48]

二 从边缘嵌入到中心嵌入

本书认为美国军事制度嵌入是从边缘嵌入到中心嵌入的过程，这一过程伴随着剧烈的制度冲突。美国军事制度的嵌入意味着不同组织之间的耦合。构建一个美国军事制度变迁的嵌入理论，需要分析探讨组织之间如何嵌入以及嵌入的模式。从组织结构上来看，美国各军事组织的结构不同，其网络也是不同的。在纵向上，文官部门要想实现在宪法范围内控制军队，就必须将其部分组织网络深入军方的组织之中；而军方为了实现其功能，就必须力争进入并影响文官部门的决策。在横向上，为了适应现代战争的要求，各军种之间需要在组织结构上做出调整，并密切配合，组织之间也慢慢互相嵌入。

探讨美国军事组织之间如何嵌入，有必要抽象出制度创设时组织之间第一次接触的理想状态。虽然在现实中很难找到这种状态，但在逻辑上，可以假定这一理想状态是一种制度产生的原初状态。根据1947年《国家安全法》，美国统一了国家军事机构，设置文职部长一人，在法律上承认了参谋长联席会议的地位。如果把这一法案作为美国军事制度统一的原初状态，我们会发现，在美国军事制度统一伊始，国防部长和参谋长联席会议的权力很小。如果以文官和军事部门彼此影响力大小测量，文官部门与军事部门之间的嵌入程度非常低。陆军、海军和空军三个军事部门，彼此的独立性非常大。例如，在国家军事部门统一以前，海军为了维持自身的传统优势，与陆军的冲突很大；与此同时，空军和海军陆战队也竭尽全力争取自身的独立，各部门互相嵌入的程度并不高。[49]从制度产生和变迁的路径来看，这次军事部门的统一成为后来制度变迁的逻辑起点。因而，我们探讨美国军事制度的变迁，需要关注以此为起点的制度模式。

具体到单次军事体制改革，基本都遵循了从边缘嵌入到中心嵌入的路径。以1986年的《戈德华特-尼科尔斯改组法》为例，在起始阶段，美国军事改革运动仅仅局限于参谋长联席会议这一制度。然而，随着改革运动的深入，制度改革的议题也逐渐深入，由参谋长联席会议逐渐深化到整个美国军事制度。在推动美国军政关系的调整和各军种的联合时，制度嵌入由边缘慢慢深入，逐渐深入核心议题。

从长时段历史来看，美国军事制度演变同样遵循这一路径。在统一之后，美国军事组织随即进入延续和变革时期。以军政关系为例，根据前文所述，1949年，杜鲁门再次重组军事组织，设立国防部，增强了国防部长的权力，并增设国防部副部长和参谋长联席会议主席各一人。艾森豪威尔也分别在1953年和1958年重组了军事制度，提高国防部长和参谋长联席会议的权力。从这几次军事制度重组来看，国防部长的权力越来越大，美国军事制度的嵌入从制度的边缘慢慢深入，嵌入的程度也越来越深。如果说美国在1947年统一军事组织是一种原初状态，那么其后的军事制度重组则是一种变革的状态。经过组织之间的磨合，美国军事制度（包括军政部门和各军事部门两个层面）变革的最明显趋势就是制度慢慢互相融合，从边缘到中心慢慢嵌入。而1986年的《戈德华特-尼科尔斯改组法》则极大地提升了参谋长联席会议主席和国防部长的权力，特别是参谋长联席会议主席已经成为总统和国防部长的首席军事顾问。“9·11”事件之后，拉姆斯菲尔德的军事改革，更是加深了文官控制军方的力度。从制度变迁的角度来看，这些制度调整意味着美国军事制度进入成熟阶段，制度之间的嵌入也进入彼此的核心层次。对当前的美国军事组织来说，它们的嵌入程度已经非常深入。

与美国军事制度的嵌入相伴，各种制度也会产生冲突。政治制度的环境并非是稳定的，而且对环境的适应也并非是瞬间就能实现的。[50]冲突是制度变迁过程中的普遍现象。美国军事制度的嵌入与冲突相伴而生，这为我们观察和研究这一过程增加了难度。根据以往的研究我们可以得知，内生性制度变革的核心是自我强化信念和与之相关的行为的动力。[51]在内生性变革中，这种自我强化的信念和行为也是制度冲突的重要动力。也就是说，追求制度变革以维护自身利益的诉求与坚持制度维持现状以保证自身利益的要求成为制度冲突的主要原因。

根据上文的论述可知，美国军事制度是一个从外围嵌入到中心嵌入的过程。美国军事制度之间的冲突也遵循了这一模式。在历次美国军事制度改革中，改革总是逐渐深入，从非核心议题深入核心议题。从长时段历史来看，整个美国军事制度的演变也遵循这一模式。随着议题越来越深入，制度冲突的程度也越来越激烈。从美国军事制度变迁的过程来看，制度冲突的领域主要集中在组织的职能、资源和合法性等方面。但是从权力结构的角度来看，美国军事制度变迁过程中的冲突则主要集中在削减权力和增加权力两个方面。

一方面，美国军事制度变革涉及权力转移的情况，即剥夺一些组织部门的权力，将其转移到另一些组织部门上。权力在组织部门之间转移，是制度变迁中常见的现象，在美国军事制度变迁上也经常发生。例如，在1947年的美国军事制度改革中，陆军、海军和空军的一些权力就转移到统一后的国家军事机构上。这种权力在不同组织部门之间流转的情况，往往是产生冲突的直接原因。

另一方面，美国军事制度也涉及权力增加时的分配问题。随着外部环境的变化，美国军事制度也会创新，设置一些新的组织部门，这就涉及新职能和额外权力如何分配的问题。例如，在拉姆斯菲尔德就任国防部长时期，为了推动军事制度改革，他设置了一些新的部门，这些部门的职能和权力分配成为各部门冲突的重要原因。事实上，新权力的增设引起的冲突，反映了不同组织部门在围绕规则制定权或设计制度的能力上展开争夺。[52]

综合以上两个方面的讨论，并考虑到美国军事制度变迁的过程，我们可以判定：在美国军事制度嵌入的同时，制度冲突同样存在，并随着制度嵌入被接受而逐渐减缓。也就是说，制度冲突中存在一种“权力转移机制”，在新权力的分配上存在一种重新社会化的过程。理解这一点，对综合考察制度嵌入与制度冲突之间的关系至关重要。

三 制度嵌入与冲突的社会化

既然制度嵌入是一个从边缘到中心的过程，那么，制度嵌入和制度冲突是如何社会化的呢？美国通过法案调整军事制度，这种调整是如何社会化并成为被各组织部门广泛接受的规范？本书认为，美国军事制度这种从边缘到中心的嵌入是一种社会化的过程，在此过程中，制度越来越呈现出一种具有“关联性”的特征。这与新制度主义中的历史制度主义学派探讨一定历史时期内的制度因素如何互动，进而关注“制度关联性”的研究路径不谋而合。[53]

在研究制度变革这一问题上，也存在截然对立的两个研究路径：一个是所谓的和谐派，一个是所谓的冲突派。[54]事实上，任何制度变迁过程中都伴随着制度嵌入和制度冲突。鉴于一个组织突然介入另一个组织，冲突变得不可避免，因而制度嵌入过程的最集中表现就是嵌入与冲突并存。在边缘嵌入时期，组织之间的冲突程度相对较为温和；在中心嵌入时期，组织之间的冲突程度则较为激烈。最终消除制度嵌入带来的组织间冲突，需要两个社会化过程。

第一个社会化过程是“再嵌入”。波兰尼在其著作中讨论了市场经济与人类社会的嵌入和“脱嵌”（disembedding）现象。[55]在其看来，产生于日益增长的个人主义的“脱嵌”形成了影响社会制度当下变迁的推动力。[56]随后，吉登斯则将这一概念扩大到现代性研究，他认为，“现代性的动力机制派生于时间和空间的分离和它们在形式上的重新组合，正是这种重新组合使得社会生活出现了精确的时间-空间的‘分区制’，导致了社会体系的‘脱域’。”[57]这些学者的研究为我们提供了丰厚的思想来源，这些思想也可以用来分析制度变迁。具体到制度研究，一个组织嵌入另一个组织，也会引起组织“脱嵌”的现象。

也就是说，如果第一次制度嵌入出现了“脱嵌”的情况，那么就需要组织第二次嵌入，再次实现制度的耦合。这种嵌入与再嵌入一般遵循路径依赖的原则，需要社会网络提供具体的历史和制度背景。[58]从逻辑和现实上来看，两个独立的制度几乎不可能完全统一，制度嵌入更多的是作为一种趋于无限的趋势，这一趋势可以被称为制度嵌入的递归性（recursiveness）。[59]其进程可以表示为：E1，E2，E3，E4……En。由这一演进过程可以看出，制度的嵌入过程展现的是一种趋于无限的趋势。在制度演进的过程中，这一模式会重复出现，只是在不同的历史阶段表现出不同的形态。在普通时期，制度嵌入和“脱嵌”的表现形式比较简单，而在关键历史阶段，制度嵌入和“脱嵌”就会激烈的多。但考虑到现实研究的需要，理论探讨一般局限在少数几个递归的过程，讨论过多的递归过程难度非常大，并且没有太大的必要。从递归的过程来看，制度嵌入的机制非常复杂，不可能一蹴而就，一般需要经历多次反复的制度互动。

“再嵌入”作为制度嵌入递归性的一个作用周期，全过程包含两个阶段，即制度的对接和规范的内化。在第一个阶段，制度实现“再嵌入”需要制度实现对接，这包括网络的对接和精英的对接。一方面，网络作为制度的“硬性”部分，其对接属于沟通管道的契合。嵌入和“脱嵌”的概念更应该被看做一个过程，这有利于更为动态地看待嵌入和社会网络的关系。[60]在嵌入和网络的动态关系中，网络的对接意味着制度嵌入具备了基本条件。另一方面，制度“再嵌入”需要精英互动来推动网络的黏合。精英作为重要的关联在这一过程中扮演着润滑剂的角色，是连接制度嵌入的“软性”部分。第二个阶段是规范和原则的内化过程。也就是说，制度嵌入形成的新规范被不同的制度接受，成为共同认可的规范和原则，这意味着制度“再嵌入”获得成功。如果规范和原则没有内化，则意味着制度“再嵌入”没有完成。

第二个社会化过程是权力转移的制度化。制度嵌入是一个相互的过程，需要两个嵌入的组织彼此耦合。在更宏观的层面上，这种双向运动普遍存在于经济生活和社会结构中。[61]而在中观的制度层面，这种双向运动长时间被忽视。从组织之间的互动来看，任何制度之间的嵌入都不是单向的，而是互相嵌入，并伴随着权力的转移过程。美国军事制度嵌入的双向运动主要指的是制度改革中的权力转移，从美国军事制度的变革过程来看，这涉及纵向上的军政关系和横向上的各部门关系。

在纵向上是文官与军方的双向嵌入。文官控制军队乃是美国宪政的一个支柱，也是美国统一军事部门的出发点之一。截至目前，国防部长仍然是最棘手的职位。军事部门统一伊始就面临一个困境：国防部长的权力很小，很难开展工作，更奢谈全面控制军方。特别是在第一任国防部长詹姆士·福里斯特尔（James Forrestal）时期，尽管他努力控制军方，协调各部门之间的冲突，但其努力囿于权力过小而受限。[62]其后，在1949年、1953年、1958年和1986年的国防重组法案中，国防部长的权力得到了极大的提升。与此同时，在每一次国防重组中，伴随着国防部长权力的提升，参谋长联席会议主席的权力也会有所扩张。这是因为，每一次国防重组都是对军政关系的调整，因而大多涉及文官和军方两个方面，以达成一个新的平衡。在这其中，随着参谋长联席会议主席和国防部长权力的提升，它们更深地嵌入彼此的固有领域。

在横向上，各军种和各部门之间也存在一个双向嵌入的过程。军方内部存在各军种间的竞争，因而消除各军种之间的竞争也是历次国防重组的主要任务之一。从历次国防重组法案来看，为了消解几大问题的困扰，总统、国防部长以及国会等文官部门极力推动各军种和部门之间的合作和嵌入，这几大问题包括：（1）武器开发和创新，特别是在涉及重大国家安全问题上的武器开发和创新。（2）后勤保障。自二战以来，后勤保障就一直是各军种之间关注的重大议题，也是一个难题。（3）联合作战。联合作战是文官部门推动各军种之间合作的最大动力，特别是“9·11”事件后战争性质发生了巨大变化。为了解决以上几大问题，文官部门往往推动各军种之间互相嵌入。

从横向和纵向两个维度来看，这两个双向运动也可以互相影响。首先，国防部长与参谋长联席会议主席之间的双向运动能够塑造各军种之间的双向运动。一方面，设置参谋长联席会议的目的之一就是协调不同军种之间的关系，其组织和结构对军事力量的部署有着重要影响。另一方面，参谋长联席会议跟外部联盟关系越密切，国防部长处理各军种之间竞争的能力就越低。[63]其次，各军种之间的双向运动同样可以影响到参谋长联席会议主席与国防部长之间的双向运动。这主要通过两种途径来实现：其一，由于参谋长联席会议是减缓各军种之间纷争、加强军种合作而设置的一个组织部门，因而各军种之间的竞争可以影响到参谋长联席会议，进而影响到国防部长。其二，国防部长直接控制各军种，因而各军种之间的竞争可以直接对国防部长产生影响。

鉴于制度嵌入是一个漫长的过程，只有各组织之间达到一个普遍的均衡时，嵌入才能稳定，冲突方可解决。决定制度嵌入能否完成的因素主要有三个。第一，规范的一致性程度。在一定程度上，制度嵌入的过程就是各组织接受彼此规范的过程。各组织之间在规范上的交流越深入，其规范被接受的速度往往越快，当大多数成员普遍接受了彼此的规范，则意味着制度嵌入也慢慢被接受。[64]第二，权力和职能分配是否均衡。制度嵌入伴随着组织之间的碰撞，其权力和职能也将重新分配。不同组织之间的权力和职能分配，是一个漫长的博弈过程。各组织追求一定的权力、职能和合法性等因素，以满足自身生存和发展的需要。如果这些因素的分配被各组织广泛接受，则预示着制度嵌入逐渐社会化。第三，利益的共享程度。在一个单独组织之内，利益是共享的。制度嵌入的过程也需要两个组织的利益慢慢靠拢，成为一种共享的财产。也就是说，共同的利益是制度嵌入的重要保障。

从冲突的角度来看，美国军事制度嵌入的社会化过程则是另一番天地。[65]梳理纵向上的美国军事制度变迁过程可知，参谋长联席会议主席和国防部长的权力都是逐渐增强的，而军事部门的权力则是下降的；从横向上看，各军种间将自身权力拱手让与其他军种，各军种之间存在一种权力让渡的机制。这也是本书理论解释必须回答的问题，即美国军事制度冲突中的权力转移是如何实现的？其运作过程是什么？这一转移机制与制度嵌入的关系是什么？厘清美国军事制度嵌入与冲突的复杂关系，需要深入了解制度冲突中的权力转移问题。总体来说，有三种措施可以解决美国军事制度冲突出现的权力转移难题，这三种措施分别是权力代理、权力共享以及权力补偿。

第一，权力代理。在美国军事制度变革中，权力关系势必被打破并重组，这意味着一部分组织部门将失去原有的权力，从而引起这些组织部门的抵制。消除这些组织部门抵制，可以通过权力代理的方式，即这些组织部门原有的权力以委托的形式转移到另一些组织部门，并代替原有组织部门行使其权力。[66]1949年的《国家安全法修正案》最具代表性。1947年《国家安全法》规定设立陆军部、海军部和空军部，三军部长有权参加国家安全委员会，而1949年《国家安全法修正案》则撤销了陆军部、海军部和空军部，并将三军部长排除在国家安全委员会之外。为了处理陆海空三军权力被剥夺后的权力关系难题，1949年《国家安全法修正案》提升了参谋长联席会议的权力，并设置一个主席，代理陆海空三军行使权力，这就理顺了被打乱的权力关系。

第二，权力共享。制度嵌入带来制度冲突，但制度嵌入带来的共享权力关系往往成为消弭制度冲突的关键性因素。制度可以由关系系统来传递，这种关系系统的传递者，要依赖于与社会位置相联系的网络即角色系统的互动。[67]也就是说，当不同的制度互相融入彼此时，其扮演的角色逐渐发生变化，由一个制度的外部存在转变为内部因素。在这一过程中，制度嵌入带来的权力共享关系成为关键因素。在这一方面，最具代表性的是盖茨推动的“空海一体战”（Air-Sea Battle）。这一战略的一个特点就是空军和海军可以共享彼此的制度资源，形成一种权力共享的状况。

第三，权力补偿。通过实施讨价还价式的权力补偿措施，也可以减缓制度嵌入过程中因权力转移带来的对抗的烈度。换言之，这种权力转移更大程度上是一种权力“换位”，而非绝对意义上的权力剥夺，因而过程会更为平和。在这一方面，1947年《国家安全法》通过的过程最具代表性。其时陆军和海军分别提出了自己的方案，杜鲁门支持陆军方案，主张建立集权的国家军事制度。为了安慰海军，杜鲁门同意海军保留海军陆战队和海军航空兵以谋求海军的支持。

在制度冲突的语境下，探讨权力转移问题，可以厘清美国军事制度嵌入的机制，并帮助我们回答一些仅仅考察制度嵌入而无法回答的问题。通过对制度冲突中权力代理、权力共享和权力补偿的讨论，可以将制度嵌入和制度冲突综合起来，形成一个针对制度嵌入的完整理论解释机制，这有助于我们考察美国军事制度变迁的全貌。

四 制度嵌入的关联

制度之间的嵌入并非机械联合，而是组织之间的有机地互动。任何社会中都存在制度冲突，由于行为体深深嵌入制度中去，这种制度的矛盾与人类实践之间的动态互动成为制度变迁的重要动力。[68]不同的制度和规范需要融合，不同制度之间的冲突也需要润滑，能够促进制度融合和润滑的就是在制度之间的关联（linkage）。这种关联是指组织里面的成员，特别是负责组织运转的精英。需要指出的是，精英在组织的运作和嵌入中发挥着不可替代的作用，普通基层成员的自愿联合也能发挥重要的作用，因而这两者都不可偏废。[69]组织之间的关联关系到制度嵌入的程度，这主要表现在三个方面。

其一，组织成员之间的交往状态能够影响到制度嵌入。组织成员之间的交往存在一个频率的问题，成员之间的交往越频繁，就越容易促进制度嵌入的深化。有学者就认为，一个团体成员之间的交往越频繁，其规范的监督就越有效。这是因为，更为频繁的交往产生了降低监督成本的条件。[70]必须指出的是，交往的频率与成员间的冲突或合作并无相关性。交往越频繁，可能合作越密切，也可能冲突越激烈。然而，不管是合作的密切，还是冲突的激烈，都意味着制度之间互动的程度加深，亦即制度嵌入程度的深入。

其二，组织成员需要共同的利益。组织之间需要共同的利益，组织成员亦是如此。一方面，组织具有相对的独立性，需要提供一定的资源维持组织生存和发展。另一方面，对组织成员来说，提供一定的利益也是必须的。只有保证其利益，才能保证组织成员的向心力。为了维持组织和组织成员的向心力，确保他们具有共同的利益，提供适度的公共物品就显得非常有必要。成员拥有共同的利益，方能保证组织顺利运转。在更高的层面上，只有当军队越来越深地嵌入社会网络中时，其组织功能才能更好地实现。[71]

其三，制度嵌入需要组织成员之间存在相当的共识。在一个组织内部，每个成员都是独立的个体，他们的价值观、宗教、成长背景和偏好都有所不同，在一些问题上面临着价值和规范的冲突。组织成员之间的共识越大，对制度内规范的接受程度也就越高，制度嵌入也就越深入；如果组织成员分裂，各自为战，则很难存在统一的共识，制度嵌入也会受到影响。为了保证制度嵌入的效果，需要通过组织之间协商，建设新的组织模式，以形成共同维护的组织形态。从根本上来说，这是组织之间嵌入的必经阶段。

任何社会中都存在制度冲突。制度被整合进政治秩序中的程度越深，其变迁越是以其他制度的变迁为条件，能够实现变迁的可能性也越小。[72]在此情况下，只能期待一个重大变迁机会的历史时刻出现。那种机会是否会被利用，一定程度上取决于关键政治集团和人物的支持程度，简言之，取决于政治领导层。[73]应该充分肯定政治精英在制度变迁中发挥的不可替代作用，但是任何政治精英的作用都不是凭空的，而是受到具体环境的限制。也就是说，一个制度内组织成员的交往状态、利益关系和共识状态都受到其他因素的影响。

具体来说，美国军事制度如何变迁受制于美国的国家官僚体制。一个国家的官僚体制能力是指其汲取资源、动员资源、信息搜集、政策执行的能力，这些能力决定了这个国家官僚体制的有效性。当官僚体制的分工明确、奖惩公正、信息畅通、资源充足、组织文化锐意进取时，其推动某一部门进行改革的能力和动力也越强。从理论上来看，官僚体制的能力低时，政治家更难推动官僚体制参与到政治改革中去。[74]所以，政治精英如何影响到美国军事制度嵌入，则需要分析美国官僚体制的有效性。此外，社会凝聚力也是一个重要影响因素。如果一个社会是分裂的，其制度改革则步履维艰。社会凝聚力可以通过两个因素来评估，即社会的组织化程度和社会的价值冲突程度。以精英集团与社会之间的关系而言，可以分为三种不同类型的国家，即精英主导型国家、社会主导型国家和精英-社会平衡型国家三种。在精英主导型国家中，精英集团基本能控制制度改革的主导权，并能通过主动塑造社会，引导公众舆论，为制度改革服务。社会主导型国家中的精英集团独立性比较小，因而社会在制度改革上占据主导地位。精英-社会平衡型国家中则比较均衡，谁也不能控制对方，制度改革需要经过双方的协商和妥协。