第一节　研究范围界定与特征

一、研究范围界定

本书主要从政府对旅游景区收费管理的角度进行研究，考虑到我国政府对资源的所有情况，适合的分类应该突出旅游景区依托资源的资源属性和产权属性。

按照旅游景区资源属性，可将旅游景区划分为依托公共资源建立的公共景区和私人景区两大类。其中，公共景区是指以自然景观和文物景观等公共资源为依托的自然景观类景区和文物景观类旅游景区，包括世界遗产、风景名胜区、自然保护区、文物保护单位、森林公园、地质公园、历史文化名城等。公共景区在考虑我国政府的行政级别后，又可以进一步分为国家所有公共景区、省级政府所有公共景区、市级政府所有公共景区、县级政府所有公共景区、乡镇级政府所有公共景区五类。而私人景区则是企业通过租借土地，投资建设的主题公园、人造景点、旅游度假区等开发型景区。私人景区投资的主体是企业，在市场在资源配置中起决定性作用的情况下，这类景区的价格应该由市场决定，因而不属于本课题的研究对象。

综上所述，公共旅游景区依托的是公有资源，采取的是国有或集体所有的形式。资源本身具有独特性、高价值性、不可再生性、不可替代性等公共属性。同时，当前按照属地管理的原则对这类景区进行管理，所有权与管理权存在分离，形成了委托代理的问题，所以其收费价格即狭义的门票价格是本研究关注的重点。

二、旅游景区收费的经济学分析

1.研究对象的属性

经济学中的社会产品根据“排他性”和“竞争性”可以分为纯私人产品、准公共产品、纯公共产品三大类。其中纯私人产品是一个极端，具有消费的“竞争性”和供给的“排他性”；而完全公共物品是另一个极端，具有消费的“非竞争性”和“非排他性”；其他所有的物品都或多或少具有“竞争性”和“排他性”。需要特别说明的是：

第一，一种产品的“竞争性”是由其本身的特点所决定的。例如一般的服装、食物、工业用品等物品，一个人消费了就不可能让另一个人消费。国防、空气等物品则不存在这种现象；而本课题需要研究的公共景区具有不完全的“竞争性”，在达到“拥挤点”之前，多一个人消费并不影响到其他人的消费，即在“拥挤点”之前存在边际成本为零的现象，而超过了“拥挤点”再增加一个人消费将影响其他人消费。

第二，一种产品的“排他性”是由技术水平所决定的。经济学意义上的排他性取决于由技术水平决定的收费成本是否高昂。完全的私人物品，由于效用的可分割，可以在不增加较大收费成本的情况下实现排他性。而完全的公共物品，如国防、空气等由于效用的不可分割，使得在现有的技术条件下，排他性收费的成本巨大甚至是不可能。而对于公共景区来说，实现排他性收费在现有技术条件下，并不是不可能的，现实中也已经存在收费，而且由于投资规模的限制，景区在建设时会规划一定的区域范围，这将形成收费的现实基础。

第三，理论分析中还有一类物品被称为“公共资源”，其定义是具有“竞争性”但不具有“排他性”的物品。对这一概念需要明确地认识到两点：首先，公共资源的“非排他性”并不是指这类物品在技术上难以实现或者不可能实现收费（尽管这么做有一定的成本）。其次，公共资源的“非排他性”是因为法律意义上的所有权以及派生出的收益权等归全体国民所有，所以从法理角度说对这类资源或物品“不适合”收费。

因此，公共景区并不是完全意义上的公共产品或者私人产品。由于其超过“拥挤点”后存在“竞争性”，同时技术上能较容易实现“排他性”，所以准确地说，旅游景区是一种可收费的接近于私人产品的准公共产品。

另外，公共景区特别是依托“公有资源”建立的世界遗产、风景名胜区、自然保护区、文物保护单位、森林公园、地质公园、历史文化名城等，具有重要的教育、科研、文化等意义以及能够带动旅游景区所在地的相关产业的发展，即具有较大的正外部性。这类具有正外部性的物品完全由市场提供是缺乏效率的，市场供给往往偏少。对于正外部性物品的供给需要政府的参与，但政府参与不等同于完全由政府供给，完全由政府供给准公共产品并不是最优的。同时，景区产品的消费也具有一定的负外部性，如一定程度的环境现状改变或破坏等。

2.研究对象的特征

本书研究的旅游景区，特别是重点关注的依托法律意义上的“公有资源”建立的“公共景区”有以下三个显著的特点：

第一，从产品的经济学性质来看，是一种可收费的、接近于私人产品的、具有较大外部性的准公共产品，从法律角度来看，这类景区所依托的资源在产权上属于全民所有，并不适合收费。因此，这类景区要体现所有权以及外部性，需要改变经济学意义上的产品属性，即从接近于私人物品的准公共产品逐步转换到接近于公共物品的准公共产品甚至完全的公共产品，即增加景区产品的公共性。这种产品属性的变化需要政府以及社会的投入。

第二，从产品供给的角度看，这类可收费的准公共产品，完全基于税收的由政府提供与完全基于价格的由企业提供均不是最优的选择。经济学理论已经证明这类准公共产品理想的供给方式是由政府与企业合作提供。首先，景区的基础设施等建设以及运营可以引入社会投资，所有的投资都是需要回报的，此为景区收费的理由之一，即景区门票是成本补偿费。其次，景区所依托的资源产权是全民所有，但并不是所有人都进入景区，如果全部成本由税收负担实行免费政策，实质上对那些没有进入旅游景区的产权所有人来说是一种“强制购买”。这种政策反而有损公平，此为景区收费的理由之二，即景区门票是资源使用费。最后，景区具有较大的外部性。正外部性只有在政府补助的情况下才能实现最优的生产，收费过高将使得正外部性无法体现。负外部性的治理需要成本，在能确定责任人或受益人的情况下，需要通过收取一定费用来补偿治理负外部性的成本，即景区门票是环境保护费。因此，景区收费需要在政府补助的情况下实现低收费。所以说，依托“公有资源”建立的“公共景区”的成本由税收和收费补偿是一种较好的供给方式。

第三，公共景区具有垄断性。理论上垄断产生于生产资源的独占、专利权、政府的特许和自然垄断。依托公有资源建立的公共景区主要集中在世界遗产、风景名胜区、自然保护区、文物保护单位、森林公园、地质公园、历史文化名城等。这些景区的资源很大程度上具有唯一性，因而具有了资源垄断的性质。同时，景区的建设投资巨大，并且由于小于“拥挤点”而具有边际成本为零的特性，使景区的成本体现出“弱加性”。可见，公共景区也具有一定的自然垄断的性质。在存在垄断的市场存在失灵的现象，需要政府的监管保证效率。

综上所述（见表2-1），依托公有资源建立的公共景区的收费体制设计需要体现出在政府定价或政府指导价下，实现从准公共产品向公共产品的转化。同时，明确了公共景区的性质也就明确了在公共景区内由私人投资建设的索道、交通等项目因依托的是公有资源，具有一定的垄断性，所以也应该采取政府指导价的定价方式。

表2-1　公共景区性质对收费的影响

资料来源：课题组整理。