4.3 简政放权、放管结台、优化服务是自贸试验区供给侧改革的重点
深化供给侧结构性改革，其实质是要更好地激发市场主体的创新创业活力，最大限度地激发全社会的企业家精神，从而更好地实现新的商业模式、新的产品服务的供给。政府在供给侧可以作为的空间巨大，包括服务供给、政策供给、规划供给、制度供给、法治供给、环境供给等不同层次、多个维度，从当前面临的形势和突出问题出发，我们应该把政府供给的重点放在“简政放权、放管结合、优化服务”上，从而推动市场在资源配置中发挥决定性作用和更好发挥政府作用，为“大众创业、万众创新”提供最佳的营商环境。
如果说，过去我们十分重视出口、投资、消费等需求侧的管理，现在我们应该同样重视简政放权、放管结合、优化服务等供给侧的管理，努力实现出口、投资、消费“三驾马车”与放、管、服“三个环节”的良性互动。以上海自贸试验区为例，金融、投资、贸易、科创等领域的改革，都有一个放、管、服的问题。比如金融领域，允许内资企业借外债、允许外债资金意愿结汇就是“放”，反洗钱、反逃税、反涉恐融资就是“管”，积极完善金融发展环境就是“服”。比如“证照分离”改革试点，取消和简化经营资格审批，是“放”；对涉及国计民生、公共安全、金融安全等事项加强准入管理，是“管”。比如，在外资准入改革中，负面清单外，外资以备案方式进入，是“放”；遵照国际通行规则和中国的法律规定，对那些影响或可能影响国家安全、国家安全保障能力，涉及敏感投资主体、敏感并购对象、敏感行业、敏感技术、敏感地域的项目，发起可能的安全审查，是“管”。
按照这一思路，可以形成一个以放、管、服作为横轴，以金融、投资、贸易、科创、政府自身等领域的改革作为纵轴，形成试验区综合改革的一个坐标系、一张路线图。
第一，放、管、服三者之间也有密切的内在联系。
比如“寓管理于服务”“以服务促管理”，比如“放”的过程中可能发现需要加强管理的，“管”的过程中也可能发现可以放松管制的，比如有些“服”的内容蕴含了管理流程的再造优化。搞清楚里面的辩证关系有助于深化供给侧的改革。近期，上海自贸试验区在1 000多个办事窗口推行了“OK & Quick!”的理念和一线办事人员无否决权的改革举措，也就是一线窗口办事人员不能对前来办事的群众和企业简单说“NO”，他们的权力只有说“YES”，而说“NO”要经过慎重研究和上级批准，说“NO”之后还要向群众和企业给出合理的建议。这一做法看起来是一种便利化的服务措施，但这种“服”会对“放”和“管”起到积极的推动作用，甚至会对政府现行的运行模式以及组织架构产生重大影响。
当前，在试验区改革的实践中，市场和企业反映十分强烈的一个问题就是准入门槛仍然较高、准入标准仍然不够透明、准入程序仍然不够方便等，无论是内资还是按照“准入前国民待遇＋负面清单”模式进入的外资，都有明确诉求加快推进“证照分离”改革。这也是我们选择这一切口作为自贸试验区供给侧结构性改革先行试点的直接动因。
第二，推进“证照分离”改革试点。
2015年12月，国务院常务会议同意在上海市浦东新区推进“证照分离”改革试点，取消或简化了一批许可证的审批事项，提高了一批许可证审批的标准化、透明度，强化了一批许可证的准入管理和风险防控。这是推进简政放权、放管结合、优化服务的重要举措，有利于营造更加宽松、便利和法治化的营商环境，有利于激发全社会的创业创新活力，有利于进一步转变政府职能、提高政府效能。
这一试点切口看似不大，实质上是一次破冰之旅。试验区商事制度改革的第一步，是实现从“先证后照”到“先照后证”的重大转变，让企业可以先领取营业执照，在法律意义上先获得主体资格，以便先行开展银行开户、人员招聘、物业租赁等活动，然后再到主管部门、监管部门或审批部门申领各类许可证，以便获得相应的经营资格。
这个改革的第二步，是实现从“先照后证”到“证照分离”的根本性转变，真正实现主体资格和经营资格获取相分离，无论是前置审批还是后置审批，都要重点解决许可证的办证多、办证难、办证烦等企业最为关切的痛点问题，做到能取消则取消，不能取消的列入市场准入或经营资格许可“负面清单”，最终实现“取消为常态、审批为例外”的格局。
这个改革成败的关键在于两个方面：一是对保留的审批事项要实现审批条件的标准化、格式化、目录化，切实提高市场主体获取经营资格的透明度、稳定性和可预期性；二是要建立部门协同、信用信息共享等机制，运用大数据、互联网等手段，对所有市场主体“宽进”以后的经营行为（无论是保留审批还是取消审批的）实行最为有效的过程监督和后续管理，切实维护国家利益、公共利益不受损害，确保不发生系统性、区域性风险。
“证照分离”改革具有破冰之旅的重大意义，是因为其颠覆了政府传统的行政理念，实现了从“审批制”向“备案制”的重大转变，实现了从最为严格的事前准入到最为有效的事中事后监管的重大转变，建立了“谁审批、谁负责，谁主管、谁负责”的权责一体化机制，建立了登记注册、行政审批、行业主管既相互分离又相互衔接的综合监管机制。
第三，政府加强事中事后监管。
这一改革将对政府职能转变产生深远的“倒逼”影响，推动政府部门将工作重心转移到完善事中事后监管的基础性制度上，包括推进建立社会信用体系、信息共享和综合执法制度、企业年度报告公示和经营异常名录制度、企业投资信息报告和公示制度、社会力量参与市场监督制度等。
加强事中事后监管，当务之急是加强监管基础设施尤其是信息共享平台建设。有人曾经形象地说过，政府部门的不少信息系统是“蜂窝煤式”的，往往“上下畅通、横向不通”，应依托互联网、大数据、云政务把这些数据上下左右全面打通。一个是G2G，也就是政府部门、监管部门、司法部门之间的数据要打通；一个是PPP，政府（public）和社会（private）要形成伙伴关系（partnership），强化协同监管。近期，上海自贸试验区的工商、税务、食药监等部门把各自掌握的企业注册、税务登记、餐饮卫生等数据全面开放给饿了么等APP订餐平台，平台管理者将在平台上注册和运营的餐饮企业自主提供的信息与政府部门的信息做验证和匹配，从根源上杜绝了无证无照经营者的违法违规空间。
加强事中事后监管，把主体责任落实在企业头上十分重要。过去，政府对企业的经营行为事无巨细、管头管脚，看似权力很大，实则责任很大。而本该企业自己负责的很多事项，由于政府以审批的方式全面介入，反而大大减轻了企业自律和风险防控的责任，其结果可能导致更多问题的发生。现在，政府对企业的经营行为大部分取消审批或改成告知承诺等方式，同时配套“双随机”（监管者或执法者随机抽取产生、被监管对象或被执法对象随机抽取产生）、“飞行监管”等制度安排，看似政府的权力做减法，实则震慑力做加法，企业的自律和风控则是做乘法，他们必须更好地做到对自己负责、对监管部门负责、对社会负责。
比如，在金融领域，上海自贸试验区推行“展业三原则”，要求银行在“了解你的客户”、“了解你的业务”和“尽职审查”的基础上，只需凭区内机构和个人提交的收付款指令，即可直接办理相关外汇业务，无需再经外汇管理部门的审批。这一简政放权的改革，实际上把外汇业务的审核责任从监管部门转移到了商业银行这一市场主体，既让监管部门把精力从事前审批转到事中事后监管上来，也最终落实了商业银行的主体责任。
加强事中事后监管，引入和推广“单一窗口”甚至“单一政府”的理念做法十分重要。过去，我们搞了“一门式”，这已经是很大的进步了，可以让群众和企业少跑路，几个部门都在一个办事大厅受理。但是，一个办事大厅里的各个窗口都需要群众和企业提供材料，有些材料重复度还很高，办事需要来回跑几次。现在，试验区搞企业准入“单一窗口”、国际贸易“单一窗口”、外国人办证“单一窗口”，从“一门式”到“一口式”看似变化不大，实质上背后涉及政府不同职能部门、一个部门内部不同业务处室的协同。比如，外国人在试验区办证就会涉及外国人就业证、外国专家证、外国人居留证等，这三证分别由人保局、外专局、公安局受理。
2015年11月上海市政府颁布的“双自联动”实施方案中，就明确要把三个证的办理在一个窗口整合起来。对外国人来说，人保局、外专局、公安局，都是“中国政府”的概念，这种“单一窗口”的做法有助于打造“单一政府”的形象。比如，上海自贸试验区的国际贸易“单一窗口”，2015年6月上线了1.0版本，涉及进出口许可等六大模块以及海关、商检、外管、口岸、邮政等16个部门，企业就可以做到在一个窗口递交所有材料，在一个窗口接受材料初审反馈和补报，在一个窗口领取办结通知或审批文件，大大节约了时间和成本。“单一窗口”模式，有利于倒逼政府部门之间的工作协同和信息共享，从而对事中事后监管起到正向的推动作用。