转型中的地方政府:官员激励与治理(第二版)
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2.1 中国政府间关系的特征:文献回顾

国内外学者关于中国政府间关系的研究文献不胜枚举。关于中国处于计划经济体制下政府间关系,尤其是中央和地方的关系,有两个相互关联的理论概括。第一个很有影响的理论是许惠文(Vivienne Shue,1988)提出的。她认为,中国的基层政府组织像是一个蜂窝式(cellular)的结构,每个乡村都是一个“小而全”、相对自给自足的单元,各个乡村之间联系很少,而主要在垂直方向与上级政府发生联系;虽然国家的建制直接渗透到乡镇一级,但乡镇和村干部并不是简单的服从上级指示的国家代理人,而是极力维护和伸张地方利益,变通执行甚至抵制对当地不利的国家政策。乡村社会对于国家行政力量的抵制和制衡与中国历史上长期存在的乡绅自治的传统有着密切的关系。许惠文的理论在学术界之所以富有影响,主要在于她突破了绝大多数西方政治学家的传统主流观点,这些主流观点从极权主义模型出发认为中国的国家对社会和基层政府组织的渗透和垂直控制是全面而深入的,地方政府被理解为国家政策和利益的直接代理人和被动的接受者。许惠文强调了在一个看似中央高度集权的体制下,中国呈现出明显的相对独立的“地方主义”倾向。第二个有影响的理论概括是钱颖一和许成钢提出了关于计划体制下中国经济的“M型结构”假说(Qian and Xu, 1993)。他们认为,苏联的计划经济接近于一个U型结构,中央和地方(共和国)的关系体现为一种是垂直的、纵向的计划管理关系,而各个共和国之间的经济联系根据专业化分工的原则加以组织,服从中央计划委员会的专业部委的垂直管理和协调。而在改革前的中国,计划经济采用的是一种M型结构,即一个结构和功能类似的多层次和多地区的管理结构,又称“块块经济”,各个省区之间经济上相对独立,每一个省区都试图建立相对完备和独立的工业体系,变成一个相对自给自足的经济单元。U型结构在利用规模经济、实行专业化方面相对于M型结构有着优势,这是苏联工业一度高度发达的原因之一。但是U型结构的缺点在于难以应对复杂的经济环境。而相比之下,M型结构在信息处理上的低成本、应对外界反应的灵活性,以及在进行制度试验方面的可控性等优势就凸显出来。“M型结构”假说以非常简明和清晰的方式刻画了中国传统经济结构的基本特征,说明中国即使在高度集中的计划经济体制下也维持了地方经济的相对独立性,在高度集权的行政体制下保留了相当程度的地方分权。

改革之后,中国政府间关系在传统的蜂窝式结构和M型结构的基础上进一步加强了地方分权的力度和广度。以钱颖一、温加斯特为代表的经济学家提出了著名的“中国特色的财政联邦主义”理论(Qian and Weingast,1997)。该理论认为,改革开放以来中央向地方政府的行政性分权和以财政包干制为特征的财政分权是中国高速经济增长的制度基础。经济管理权限和财权的下放促进了地区之间的要素竞争,而竞争导致了地方政府对于国有企业预算约束的硬化。

关于中国政府间关系的描述,除了地方分权之外,还有一些其他值得注意的特征。容敬本等(1998)提出,在中国行政性分权体制下,90年代以来县乡结构日益呈现为一种“压力型体制”。所谓“压力型体制”,是指一级政治组织(县、乡)为了实现经济赶超,完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。为了完成经济赶超任务,各级政府组织(以党委和政府为核心)向下级组织和个人层层分解任务指标,责令其在规定时间内完成,并配之以相应的行政和经济方面的奖惩措施。这种层层压指标、定任务的方式如同政治承包制,各级组织也就是在这种评价体系的压力下运行。压力型体制虽然催生了官员企业家的出现和经济的快速发展,但也带来了许多问题,比如在分税制造成的地方财政压力下,县级政府倾向于把财政责任和负担向下推卸,而把财力从下而上加以集中,导致乡镇财政负担加重,引发农村“乱收费、乱罚款、乱摊派”现象越演越烈,屡禁不止。朱光磊、张志红(2005)揭示了中国政府间的“职责同构”现象,即在政府间关系中,从中央到地方各级政府,不同层级的政府在纵向上职能、职责和机构设置上高度统一和高度同构。每一级政府管理大体相同的事情,在政府机构设置上也相应表现为“上下对口,左右对齐”。与和西方发达国家政府间分工合作关系有很大的不同,中国的中央和地方关系体现为事权分配职责模糊、上下错位、机构从上到下重叠等问题。

基于中国人事权高度集中的事实,周黎安(2004,2007)提出了政治锦标赛理论,从晋升竞争的角度理解中国地方官员的政治激励的性质及其影响。周黎安(2008)结合政治锦标赛理论,引入了“行政发包制”的新概念,使用纵向行政发包和横向晋升竞争两个维度概括中国政府间关系和治理的基本特征,以此分析中国的“集权—分权”悖论及其他重要的政府治理现象。Landry(2008)和Xu(2011)均强调,中国政府间关系体现为政治集权与经济分权相结合的治理体制。周雪光(2011)从矛盾—应对的角度提出,中国政府间关系和治理的许多现象内生于中央统辖权与地方治理权之间的矛盾及其对矛盾的应对机制。曹正汉(2011)从统治风险的控制角度分析了中国长期以来“上下分治”的治理体制。

上述理论文献虽然从不同的角度揭示了中国政府间关系和政府治理的某些重要特征,但都有各自的问题和局限。比如“中国特色的财政联邦主义”理论假说,与中国的现实存有较大的差距,主要体现在两个方面:第一,在中国,中央政府拥有无上的权威以及任意干预权,这与强调基于制度分权的联邦制的安排难以兼容;第二,联邦制对统一国内市场的要求(如美国的联邦制)以及联邦法律高于州法律的要求也显然与中国的现实不符。长期以来中国盛行各种地方保护主义(市场、司法等方面),使得国内消费者和企业饱受地区行政割据之苦。中国《立法法》将国家部委制定的法律条例与省级政府制定的法律条例置于相同的法律地位,也与美国联邦制呈现巨大反差。荣敬本等(1998)提出的“压力性体制”理论虽然在一定程度上解释了在政治承包制下基层政府的运行特征和生存现状,然而,只注意到在政府间责任状之下乡镇政府如何被迫接受上级的高压指标是片面的,因为基层或下级官员从晋升竞争的角度也可能会主动提出指标加码,“层层加码”现象也可能是下级政府在晋升竞争中自愿加码的结果(周黎安等,2015;Li et al.,2012)。另外,荣敬本等(1998)主要探讨了县乡两级政府间的关系特征,对于中国整个政府间关系该理论的推广性究竟如何仍然不清楚。Landry(2008)和Xu(2011)概括了中国集权与分权并存的重要特征,但没有解释这种制度特征背后的驱动因素,因而无法揭示中国政府治理及其演变背后的逻辑和机理。周黎安(2008)提出的行政发包制强调其构成要素之间的互补性和治理形态的系统性,试图将政府治理的研究朝着分析性和构建性的方向推进,同时结合政治锦标赛理论,从纵向发包和横向竞争两个维度解释中国政府治理的现象、特征及其演变。但是行政发包制在概念上仍有许多不清晰之处,比如它如何区别于其他有关组织的理想类型(如科层制、外包制、M型结构、联邦制等),尤为关键的问题是行政发包的程度由何种因素决定也不清楚,分析概念上的模糊限制了该理论进一步发展的空间。

本章试图系统论证行政发包制如何成为分析政府间关系、官员激励和政府治理的一种理想类型,其独特的内涵、价值和意义何在。我们将看到,“行政发包制”既区别于韦伯意义上的科层制,又区别于纯粹的外包制,与文献里用来描述多层级公司或政治组织的M型结构、联邦制也风格迥异。已有文献所涉及的关于中国政府间关系的不同特征,如“蜂窝式结构”、“M型结构”、“压力型体制”、基层政府的政治承包制、政府间“职责同构”现象以及面向地区分权的权威主义体制,看似是相互独立、互不相关的一组现象。然而,如果从行政发包制这个新框架出发,我们就会发现这些不同文献所揭示的不同侧面和现象其实是内在一致、相互关联的有机统一体,都是行政发包制更深层特征的折射和反映。