四、供给创新：由点到面推进供给侧结构性改革

（一）问题

1.中低端产业产能过剩

近年来，产能过剩成为我国经济发展面临的重要问题。2012年年底，我国钢铁、水泥、平板玻璃、船舶行业的产能利用率分别为72％、73.7％、73.1％和75％，明显低于国际经验认定的产能利用率正常水平79％～83％。在中央经济工作会议上，去产能被列为2016年改革任务之首。一方面，大量重复建设和过剩产能直接降低了我国的投资效率和生产效率，并在较大程度上抑制了研发和创新；另一方面，严重的产能过剩正不断加剧经济发展的系统风险，市场中出现了大批“僵尸企业”，导致银行体系面临数额庞大的坏账、死账，金融系统的信贷风险持续上升。与此同时，地方政府融资平台债台高筑，特别是地方隐性债务泛滥，财政领域的系统性风险不断扩大。

2.新兴产业发展滞后

发展新兴产业不仅符合国家的战略导向，而且还能创造就业、增加税收、拉动GDP等。“十二五”以来，我国新一代信息技术、生物、节能环保、新能源、新材料、高端装备和新能源汽车等战略性新兴产业不断发展，增速约是同期GDP增速的两倍，是传统产业深度调整过程中为数不多的亮点之一（见图3—5）。

资料来源：根据相关统计年鉴和统计公报整理所得。

然而近年来，新兴产业也面临着增速不断下滑的压力，诸多困难和风险不断涌现。一是产业低端化。从产业链上看，“中国制造”主要“扎堆”在产业链的低端环节，比如在手机产业链分工中我国被锁定在加工制造环节，仅仅获得微薄的加工费而已。二是技术空心化。从技术能力来看，我国新兴产业企业掌握的核心技术与发达国家还有较大差距，在创新能力和应用经验上仍待加强。三是市场边缘化。从市场发展来看，由于缺乏核心技术，竞争力不足，暂时还难以打入主流市场，我国新兴企业大多还处于低端应用领域。比如多关节机器人、汽车组装等领域，我国企业所占市场份额比较低，很难影响主流市场。

3.企业缺乏自主原始创新

产业技术创新能力弱、水平低是我国产业结构转型升级缓慢的根本原因。造成这一现象的主要原因有三。一是创新投入不足。2014年，我国R&D投入额占GDP的比重仅为2.05%，与世界发达国家相比，仍存在较大差距，如韩国的占比为4.29%，日本为3.59%，德国为2.90%（见图3—6）。另有数据显示，2014年我国规模以上制造业R&D经费内部支出占主营业务收入的比重为0.84%，83.1%的企业没有R&D活动。一方面，这是因为企业自身投入能力不足；另一方面，这更是因为当前我国仍未完全形成围绕企业配置创新资源的体制和激励机制。二是缺乏对市场的把握。科研单位的研发活动大多强调技术参数、指标的先进性，与市场需求不匹配，从而转换成产能的过程缓慢，转换效率低。据调查，当前我国科技成果转换率不到10%，远不能达到发达国家40%～50%的水平。三是创新要素分散。当前创新技术大多分散在各地各单位，尚未真正形成优势企业集聚效应，单家企业普遍缺乏技术积累、高端技术人才和稳定的创新团队。

注：因为美国2014年的数据缺失，所以此处采用2013年的数据。

资料来源：OECD。

（二）采取产业联动融合发展，以培育形成新的产业增长点

1.淘汰落后产业

当前，产能过剩已成为我国经济运行中的突出矛盾之一，电力、煤炭、钢铁、水泥、有色金属、焦炭、造纸、制革、印染等行业的过剩状况尤为突出。化解过剩产能、淘汰落后产能已成为当务之急。一是要运用法治化手段，加强行业规范和准入管理，遏制产能扩张。要严格遵循规范，拟新建的产能项目必须达到环境和技术标准，对已建成的项目要积极整顿，整顿后不达标的也应逐步淘汰。二是要运用市场化手段，调动企业和地方的积极性，将淘汰与发展相结合。通过提高能源消耗和污染物排放标准，以及实行差别电价、惩罚性水价等差别价格政策倒逼企业加快技术改进。通过建立产能等量或减量置换制度，缓解地方经济的发展与淘汰的矛盾，促使地方主动淘汰落后产能。三是要做好“兜底”工作，妥善安置失业人员，降低化解产能过剩的社会风险。针对大量劳动力密集型企业的倒闭和随之而来的大量失业人员，出台相关社会保障措施，稳定就业岗位。搭建就业服务公共平台，帮助失业员工提高技能和再就业，避免出现社会大规模结构性失业。

2.改造传统产业

当前，我国企业发展面临的国内要素和需求条件正在发生深刻变化，低成本的比较优势正在趋于弱化，传统产业规模扩张型发展模式已难以为继，对传统产业的改造势在必行，传统产业改造的方向是精细化、低碳化、智能化。一是促进能源原材料产业绿色化发展。发挥市场倒逼机制的作用，利用节能、环保、安全等功能性指标提高产业准入标准，淘汰能源原材料产业的落后产能，加强对节能环保技术、工艺、装备的推广应用。依托传统能源原材料产业基础，推进产业链延伸升级，扩大绿色加工、精加工和高加工产品产能，鼓励发展新型金属、非金属及高端复合材料等关联产业。二是促进装备制造智能化发展。加快发展智能制造装备和产品，组织研发具有深度感知、智慧决策、自动化执行功能的高档数控机床、工业机器人、3D增材制造装备等智能制造装备以及智能化生产线；加快推进制造过程智能化，在重点领域试点建设智能工厂、数字化车间，加快人机智能技术和装备在生产过程中的应用。三是促进消费品产业高端化发展。尽快适应国内消费结构升级趋势，加快修订产品质量标准体系，加强市场监管和引导，支持传统企业提升设计和新产品研发能力，培育自主品牌和打造营销网络，着力向设计、研发、品牌、服务等价值链中高端延伸。

3.推进产业融合发展

改革和创新是推进产业融合的关键。

在实施过程中，一要破除产业融合发展的要素制约，完善要素共同市场。全面破除限制人员、资本、技术等要素在产业间自由流动的行政壁垒，培育产业融合人才，引领资源要素跨产业流通，加快信息技术等要素对三大产业的渗透。二要建立强有力的组织保障和财税支持体制，为产业融合提供制度保障。完善政府相关机构的组织设置和财税政策，使其积极适应产业的融合发展。三要推动技术和商业模式的创新和普及，实现产业间深度融合。积极探索新的供应和管理方式，推进传统产业与新兴产业深度融合，降低产业融合成本，挖掘新的市场需求。

4.培育新兴产业

“十三五”乃至未来十年，新一代信息技术产业、新能源产业、生物技术产业、绿色低碳产业、高端装备与新材料产业、数字创意文化产业等成长潜力很大，对经济增长的贡献将明显上升。为顺应全球科技革命和产业变革的新潮流，要以发展服务业和高端制造业为龙头，支持培育一批新兴支柱产业，打造一批高成长性创新性龙头企业。一要培育发展现代服务业，推动工业转型升级。进一步完善服务业发展体制和政策，推动生活性服务业向精细化方向发展，加快教育培训、健康养老、文化娱乐、体育健身等领域的发展，提高生活性服务业的品质。鼓励生产性服务业将非核心服务业务外包出去，重点发展商务、金融、物流仓储、节能环保服务、人力资源管理培训、研发设计与科技信息服务、市场咨询、会计法律咨询服务等，推动产业向专业化方向发展、向价值链高端延伸。二要积极发展高端制造业，不断提升制造业的创新能力和竞争能力。在加强对发达国家先进技术的消化吸收再创新的同时，重点加强对关键技术、核心技术、共性技术的自主研发、推广应用，围绕国内产业结构转型升级急需的产品，如高档数控机床、重型燃气轮机、航空发动机、高端芯片、核心软件、功能部件、智能制造与机器人、无人飞行器等进行关键链式发展。推动“中国制造”提质增效升级。三要完善政策环境，重构产业发展新格局。构建有利于新技术、新产品、新业态、新模式发展的准入条件、监管规则和标准体系，重构市场激励性机制，完善新兴产业发展环境，推动新兴产业创新链快速发展。

（三）采取区域联动融合发展，以培育形成新的区域增长极

首先要构建区域发展新格局。一是加快落实三大战略。着力推动“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展三大战略的实施，形成以沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带。二是积极推动城市群建设。东部地区优化京津冀、长三角、珠三角世界级城市群，提升山东半岛、海峡西岸城市群的开放竞争水平。中西部地区培育长江中游、成渝、关中平原城市群，规划引导北部湾、晋中、呼包鄂榆、黔中、滇中、兰州—西宁、宁夏沿黄、天山北坡城市群发展。三是培育新的区域增长极。以促进区域均衡发展为导向，推进产业结构调整和经济发展方式转型，加快在东北地区、中原地区形成更多的支撑区域发展的增长极。

其次要促进区域协同发展。为了适应我国区域协同发展的需要，一是要打破区域协同的现有制约，实现区域间资源共建共享。全面清理限制商品、人员、资产、技术等要素在区域间自由流动的条款和规定。推进互联互通，构建一体化的轨道和公路交通网络。建立资金、人才、技术和产权交易共同市场。推进医疗、养老等社会保障接轨。整合政府部门、科研机构和大学的公共资源，推动大型科研设备、图书资源和数据库共建共享。二是要充分发挥各地的区位优势，缩小区域间发展水平的差距。相对落后的地区要依托自身比较优势，积极开展技术创新、管理创新、商业模式创新等，提升产业发展配套能力，扫清区域间融合障碍。有序推进产业转移，共同筹建区域协同企业园区，以园区共建带动形成区域间生产要素、科学技术、产业链条的互补合作。按照优势互补、错位发展、平等开放的原则，创新互利共赢的合作机制，构建一体化的主导优势产业链和新型产业分工格局。三是要强化顶层设计，制定有约束力的区域协作规则。统筹区域间战略性规划，明确地区发展蓝图，严格执行战略，使得地区居民、投资者、管理者有明确的预期。设立联合机构，妥善平衡各方利益，落实相关政策。建立高层协商对话机制，探索成立多种形式的战略联盟和合作组织，加强开发区、高新区、综合保税区、产业园区等的对口合作。

最后要推进区域内集聚发展。产业集聚有利于提高中小企业的整体竞争能力，实现规模经济，形成“区位品牌”效应。因此，一要选好主导产业。综合考虑资源、区位、文化、产业结构等多方面的特点，找准适宜当地发展的主导产业，采取有力措施，集中集聚发展。二要政府积极有效参与。通过招商引资、培育产业龙头企业等措施，引导本地产业升级，走新型工业化的发展道路，实现产业的可持续发展。三要企业间有机关联。企业间有机关联是产业集聚发展的关键。共建企业园区，以此带动形成企业间生产要素、科学技术、公共设施等的“合作网络”。以产业链为依托，进行创新协作，建设协同创新平台、科技成果转化基地等，为产业的深入融合与无缝对接提供支撑（见图3—7）。