四、中国经济动能转换的政策创新

要保证中国经济增长动能成功转换，宏观政策至少需要做好以下三方面的工作，即以合适的预期引导动能转换，以中短期较好的增速为动能转换提供稳定的进行条件，以体制和制度的深入改革保障动能转换的切实实施。

（一）动能转换的预期管理

在经济增长速度还未趋稳的调整期，尤其要注重对预期的把控：一要避免预期太过乐观，防止由此造成通胀压力上升，以及在面对政策调控结果时形成落差，导致之后预期迅速悲观，进一步拖累经济的复苏；二要避免预期极度悲观化，防止由此导致的流动性陷阱问题以及政策调控失灵，以及短期萧条持续对经济的长期供给能力造成实质性破坏。

具体到中国目前的状况而言，在预期把控上要处理好以下几点：（1）明晰经济增速不可能再重回危机前增长轨道的事实，接受经济的L形走势；（2）虽然经济增速下降难以避免，但我国经济潜力足、韧性强、回旋余地大，经济增长仍有后劲，形势不会过度悲观；（3）认识到动能转换这一过程的长期性和缓慢性，新动能从出现到带动经济增长均存在时滞，短期效果难以明显体现，要给这些大型经济战略以充分实施的空间和时间。

（二）动能转换的政策保障

1.稳增长的政策保障

稳增长意味着在新动能的转换时期，财政和货币政策在实施过程中要保持适度的主动性，做好底线管理、“微调”与“预调”，以避免陷入“无为而治”的陷阱之中。新常态时期的增速下滑很大程度是结构性因素导致的趋势性下滑，因此应当避免凯恩斯主义的全面宽松的强刺激。这种观念已经成为大家的共识，但很多学者却将这一逻辑极端化，把中国经济的下滑完全归结为潜在经济增长速度下滑，主张通过不刺激的“无为而治”来实现市场的自我调节，避免政府这只“看得见的手”成为“捣乱之手”。这种极端化的逻辑虽然提出了中国经济下滑的主导因素是阶段性的结构因素，但短期因素和周期性因素也不能忽视。据测算，中国增速回落的70%是结构性的，20%是周期性的，同时这些因素在不同时期具有较大的易变性。这种特性就决定了中国宏观经济政策在新常态时期既不能简单跟随凯恩斯主义，也不能盲从新古典主义。在新常态时期，中国宏观调控的方法论一方面需要强调在面对趋势性回落过程中保持定力，切忌草率地启动刺激政策来治理结构性的回落，但另一方面还需要强调“主动作为、底线管理、区间调控”，在经济可能触及底线时，主动采取“微刺激”，并将“微调”与“预调”常态化。

2.控风险的政策保障

除了萧条型泡沫所蕴含的一系列风险外，中国经济新常态还对金融领域造成了复杂的影响，使金融业出现大量的新问题、新现象和新规律，并对传统的金融政策带来了前所未有的挑战。（1）与实体经济的持续低迷形成了十分鲜明的对比，金融业在危机救助政策的刺激下，出现了快速的扩张。无论中央银行的资产负债总量还是社会融资总量都以大大快于名义GDP增速的速度快速扩张，导致社会流动性以及金融资产步入前所未有的发展阶段。但与此同时，金融对实体经济的渗透性却在弱化，金融资源自我循环、金融侵蚀实体经济利润等现象日益严重。（2）在宏观流动性十分充裕的同时，微观流动性却长期处于紧张状态，小微企业和涉农企业的“融资难”与“融资贵”的问题在宏观流动性不断提高的过程中不仅没有得到缓解，反而越演越烈，传统的资金投放渠道堵塞严重，导致资金投放渠道发生了重大变化。（3）在总量快速扩张的同时，金融结构发生了重大的变革，在表外金融、网络金融以及监管套利等多重因素的作用下，传统的银行贷款在社会融资总量中的占比出现了快速下滑，银行业的脱媒现象十分严重，新的融资模式呈现出井喷式的发展。（4）在新的金融产品和融资模式的作用下，中国的整体债务率、杠杠率不仅没有下降，反而出现大幅度的持续攀升，导致系统性风险快速上扬。（5）在实体经济的利润率下滑和房地产景气逆转的双重作用下，资金困局十分严重，借新还旧的资金运转模式十分普遍，局部行业和局部区域的风险存在扩散的可能。（6）在各种监管指标的约束下，银行季末“冲时点”的现象加剧，导致货币供给和资金市场的月度波动幅度不断加大，个别时点上风险扩大的概率提高。（7）居民储蓄等短期资金在银信政和表外融资创新的作用下大规模流向中长期投资领域，使中国金融短借长贷的期限错配问题日益严重，系统性风险持续上升。（8）在房地产泡沫和投机活动的作用下，大量资金在金融领域打转，金融服务于社会创新、产业升级以及实体生产消费的能力大幅度下降。

面于中国目前杠杆率过高、金融风险持续攀升、房地产泡沫可能逆转的环境，强化宏观审慎监管的作用显得尤为重要。

3.促需求的政策保障

在需求结构转型过程中必须注重总需求的动态平衡，外需驱动转向内需驱动并不等同于简单缩小净出口的规模，投资驱动转向消费驱动也不等同于单纯地缩小投资的规模。中国出口—投资驱动型增长模式不仅有其深厚的国际分工体系基础，而且更为重要的是具有内部储蓄基础，调整出口—投资驱动型增长模式不仅依赖于传统粗放的开放政策和投资政策的调整，而且更依赖于国际分工环境和内在分配—储蓄体系的变化，简单压低出口和投资的转型方法只会导致中国宏观经济在需求快速下滑与结构冲突激化的双重压力下出现崩溃的局面。

从中国内需和外需的联动性来看，简单减少外需并非增长模式转变的核心支点。投资驱动型增长方式在本质上是不可持续的，因为任何一个民族都不是依靠投资来获得效用的。因此，由投资驱动转向消费驱动必定是民族国家经济发展的必然趋势。但是投资的各种特性决定了投资的过度调整很容易使宏观经济偏离中短期的稳态增长路径。目前中国的高投资有其客观的基础，投资驱动模式向消费驱动模式转变的核心不在于投资增速的降低，而在于消费增速的相对提升，投资增速不仅在中期具有保持高速度的必要性，而且在外需向内需转变的开始阶段还有在短期提高增速的必要性。首先，高储蓄率决定中国必定在相当长一段时期内保持高投资的状态。一个国家如果在储蓄率不降低的前提下，大幅度降低投资和出口，那么其带来的后果只能是总需求的大幅度降低，供求平衡被剧烈打破，经济萧条立即出现。因此，在宏观经济平衡运转的前提下，投资驱动型经济增长模式转变的要点不是率先降低投资，而是提高消费和降低整体国民储蓄率。其次，中国的经济发展阶段和发展模式也决定了中国需要高的投资增长率。中国经济虽然经过了三十多年的高速经济增长，但依然处于工业化和城市化的中期，这一阶段定位决定了需要进行大规模固定资产投资。韩国在1989—1997年的平均投资率达到了37%，日本在1965—1976年的平均投资率为34%。其他发达国家在早期也有这种现象。最后，为了保持宏观经济总体相对平衡，中国经济由外需驱动向内需驱动的转变也需要投资在中短期内有一个持续高速的增长。否则，外需向内需的转变很可能因为总量的失衡而夭折。

4.调结构的政策保障

在结构调整方面，要根据供给侧改革的目标和战略部署，通过具体的政策改进保障“三去一降一补”的顺利进行。

（1）去库存的政策思考。

房地产高库存的现实性和结构性特征决定了其去库存的复杂性、艰巨性和中长期性。因此，房地产去库存的关键是切忌全面刺激各地的购房需求，而是需要按照供给侧结构性改革的思路，兼顾短期和中长期，切实让市场发挥作用，做好打一场相对持久的去库存战役的准备。

以土地经营权入股方式在农村建立合作养老机构，实现以地养老，为进城农民工在城市购房分忧解难，提升农民工的购房意愿，促进有效需求的形成。农民工买房的一个重要限制是农村老人的养老问题，为此，需要在农村加强养老机构的建设，解决进城农民工的后顾之忧。为了降低农村老人的养老成本，可以采用以土地经营权入股的方式，由村集体集中土地，利用土地的收益统筹建立互助型养老机构。这一方面可以解决养老机构和农民养老的资金来源问题，另一方面又可以将土地集中，化解现在老龄人口耕种零散土地的问题，提高经济效率。

在三四线城市通过推行房地产投资信托基金的方式，以金融手段化解房地产空间错配。一二线城市结合棚户区改造加大房地产供给。当前的房地产库存是一种结构性过剩，一二线城市的需求旺盛，未来还有发展空间。限制一二线城市房地产发展的主要是土地供给，因此，现在需要加大土地承载力，提高土地利用效率。为此，需要结合棚户区改造，充分利用有限土地增加住房的供给。这一方面可以满足市场需求，另一方面可以补充房地产投资，抑制一二线城市房价过快上涨。

适当延长土地开发时间期限等，允许三四线城市的开发商自我调整供给速度。在三四线城市房地产供给结构性过剩的情况下，需要通过市场手段降低供给，逐步减轻库存压力。在前些年房地产市场火爆的时期，为了促进供给，出台了很多政策来加快房地产建设速度，例如，要求土地在规定时间内完成开发。现在需要在三四线及以下城市放松这些政策，使得开发商能够根据自身城市特点，控制供给。

（2）去杠杆的政策建议。

我国的高杠杆率更多地是因生产关系不适应生产力等结构性因素而产生的。这就意味着必须在长期过程中通过改革从根本上解决这一问题。当然，在这个长期过程中也需要一些短期措施来保证不发生金融风险。对此，应从多方面入手，如取消金融规模管制，以构建基准利率为突破口加快利率市场化，以金融大部制为切入点推进宏观审慎管理，适时加快注册制改革，与化解产能过剩联动，通过给央行、政府和居民加杠杆，为企业去杠杆创造条件。

（3）去产能的政策思考。

首先，从中国此轮产能过剩形成的内在机制来看，需要依靠市场化的手段来加以有效解决，然而，从此轮产能过剩的地域分布特征来看，需要以政府为主导以及中央政府财政兜底才能彻底解决，这种两难局面决定了在推进和落实去产能工作中需要一定的灵活性。其次，要高度警惕地方政府在推进去产能工作和处置“僵尸企业”方面的内生性惰性以及不作为的行为动机。为此，需要建立合适的激励机制和约束机制，推动官员考核机制从GDP导向转到效率导向，弱化对GDP的考核，考虑把重点行业去产能的目标明确写入政府工作报告，并要求各地方政府落实量化指标，以调动地方在去产能和处理“僵尸企业”工作中的积极性和创造性。再次，构建市场和政府职能有机平衡的债务处理与风险防范化解机制。对于去产能工作来说，当前最大的问题是降低产能过剩行业的“僵尸企业”带来的银行体系金融风险，尤其是考虑到过剩产能行业和“僵尸企业”与银行体系的相互依赖性过高，所引发的金融风险必然更为突出。最后，构建市场和政府职能有机融合的职工就业安置机制，利用好中央财政资金在推进去产能工作中的引导和兜底两大核心作用，建立健全社会保障和救助机制，特别要重视社会政策的“托底”作用。

（4）降成本的对策。

推进与经济发展阶段和市场化改革目标兼容共生的政府行政体制，是切实降低制度性交易成本的必要途径。紧紧依靠落实和推进供给侧结构性改革的中央各项部署，全面降低实体企业的制度性交易成本，本质上是要进一步推进简政放权、放松管制、全面落实负面清单等重大改革措施，同时，全面优化政府管理，提高管理效率，促进政府公共服务职能的转变。

推进税收改革和完善收费机制，切实降低企业税费负担，短期来看，应该积极采取如下措施：一是通过税收制度改革实现减税，以便降低宏观税负；二是按照供给侧结构性改革的指导思想，出台更多的针对特定行业的税收优惠政策，实施精准降税措施；三是针对某些地方清理各种不合理收费的动力不足的问题，以及对系统性清理各项政府性基金收费的行为滞后的现象，要加大督察清理力度，进行合理的制度设计，切实减轻企业负担。

降低中国实体经济劳动力成本的核心举措是降低相对成本。首先，降低中国实体经济劳动力成本的治标之策是对中国当前的社保政策做出适当调整。其次，降低中国实体经济劳动力成本的治本之策应是加快产业技术升级和精益制造体系的构建，促进制造业部门的资本替代劳动的转型过程，刺激自主创新能力的提升，从而大幅促进中国制造业部门劳动生产率的提升，进而在劳动力绝对成本提高的同时有效降低劳动力的相对成本。同时，通过对新《劳动合同法》的适当调整，控制劳动力的绝对成本。

全面推进金融体系的大改革，切实降低企业融资成本。首先，改革现有银行业盈利模式，改变银行主要依靠存贷息差赚取利润的模式，使金融资本真正服务于实体经济。其次，加快银行体系的混业经营，通过针对银行体系发展直接融资方式的创新举措，从根本上解决银行体系的贷款资金短期化倾向和实体经济长期发展资本之间的内在矛盾。最后，在当前背景下，大力发展中国资本市场，通过资本市场引导社会资金、金融体系资金流向实体经济，推进“大众创业、万众创新”政策的实施。

真正推进能源价格体制改革，切实降低制造业企业能源成本负担。首先，真正落实当前制定的能源价格机制改革方案。其次，真正打破中国能源生产体系中的国有垄断体制，优先将混业经营改革以及推进商业类国有企业改革的思路全面引入石油、电力等能源领域的国有企业，通过降低经营成本和垄断成本来促进企业能源成本降低。

打破地方政府发展产业的无序竞争体制，推进物流业整合和道路通行机制改革，是切实降低中国实体经济部门物流成本的主要手段。首先，通过进一步打造社会化、专业化的物流服务体系，形成一批具有较强竞争力的现代物流企业，同时，扭转物流产业“小、散、弱”的发展格局，提升物流产业实现规模经济和范围经济的能力，降低物流成本。其次，通过全面改革GDP唯上的地方政府官员政绩考核机制，扭转地方政府在政绩观的驱动下违背产业集聚效应客观逻辑的招商引资和产业发展的思维，通过产业集聚效应来降低物流成本。同时，遏制中国各地政府对发展物流产业的不合理的财政补贴奖励政策，改变中国物流产业目前的“小、散、弱”发展格局以及物流市场自身的市场分割现象，提升物流产业自身的效率，降低服务成本。同时，进一步优化通行环境，加强和规范路桥收费管理。

（5）激励自主创新补短板的政策措施。

适当强化类别化的知识产权保护机制和专利制度，通过制度创新形成有利于各经济行为主体进行创新活动的制度环境，扫除困扰产学研合作机制构建的制度性因素。首先，通过对中国专利资助政策的全面改革，激励中国高质量专利的产生，同时，有效激励高质量专利的产业运用价值的发挥，促进专利对中国经济增长速度和质量的双重有效支撑机制的形成。其次，通过知识产权保护制度和专利激励政策的深度融合，激发企业自主创新能力提升，激活政府机构、研究机构（包括大学机构）、科技中介机构和企业生产部门“四位一体”的新型创新联盟体系。

进一步明晰政府与企业的边界，铲除官商共谋的土壤，完善市场机制，创造公平竞争的环境，激发企业家的创新精神以及微观主体的自主创新。全面改革既有的传统产业扶持政策以及各级政府普遍实施的创新补贴奖励政策，紧紧依靠政府对有效激励创新的制度的重新设计，形成政府对促进微观经济部门自主创新能力提升的正向激励机制。一方面，通过引入专家咨询和第三方监管机制，强化政府创新补贴奖励资金的事前、事中和事后的全面的政府财政资金监管机制；另一方面，可通过设立政府“看得见的手”和市场“看不见的手”的两种机制功能相融合的政府股权专项产业发展基金，依靠政府参股和设定总体产业发展方向的专业风险投资基金和私募基金，利用风险投资基金和私募基金来实施既定的产业扶持政策和创新补贴奖励政策，从而有效解决政府过度干预的难题。

调整中国当前的对外贸易政策，构建中国主导的区域价值链贸易和投资自由化体系，通过对外开放的新格局形成有利于促进中国创新能力提升的外部环境。中国对外开放格局发展到当前阶段，加工贸易类型的对外贸易对中国的创新驱动发展战略以及经济可持续增长的负面作用已经不容小觑。应鼓励从事一般贸易的民营企业进口高技术含量的中间产品，提升自身的创新能力。并且，可以通过民营企业出口市场的多元化来抵消全球价值链体系对自身创新能力提升的负面影响。