9 农村土地承包合同未经镇政府批准的效力

——罗山县定远乡徐楼村徐西村民组诉张士良农村土地承包合同案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

河南省罗山县人民法院（2014）罗民初字第871号民事判决书

2.案由：农村土地承包合同纠纷

3.当事人

原告：罗山县定远乡徐楼村徐西村民组（以下简称“徐楼村徐西组”）

被告：张士良

【基本案情】

农历2005年7月30日，张士良与徐楼村徐西组经公开、公平协商，签订了《荒田、荒地、荒滩、荒沟承包合同》，约定将徐楼村徐西组的荒田2.8亩、荒地1.9亩、荒滩及荒沟承包给张士良用于造池养鱼、养鸭、植树造林、种草养牛、养羊等综合性开发，张士良每年向徐楼村徐西组交承包费共计300元。合同具体约定为：承包期限为70年，从农历2006年1月1日起至2076年1月1日止，合同到期后张士良有同等条件下的优先承包权；承包费标准为荒田80元/亩每年、荒地40元/亩每年，荒滩、荒沟无偿供张士良使用；承包范围为坐落于万堰河南边的万堰五斗，面积为2.8亩，坐落于大水淌荒滩部分大水淌荒地1.5亩，分属该组村民罗远寿、杨金厚、杨香忠各0.5亩，坐落于山边荒地猫头嘴（下地）0.4亩，该地为该组村民罗文刚承包地；承包费每年以人民币支付，于农历每年12月中旬结清当年的承包费；承包期间，张士良享有一切自主开发生产经营的权利，徐楼村徐西组有维护张士良生产经营的义务，因不可抗力造成一方不能履行合同的，由双方协商后方可解除合同，若一方违约，需向另一方支付违约金10000元；合同未尽事项依据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定执行。该承包合同上有时任徐楼村村主任章永朝、时任徐楼村徐西组组长杨金厚以及户主罗文刚、罗文宏、杨然中、罗远寿、杨金厚的签名，罗山县定远乡法律服务所为该合同出具了见证书。合同签订后，张士良每年均依合同约定交纳承包费300元，并通过村民组将承包费分配给各户，其间其在承包地上进行投资，开挖了三口鱼塘，对土地进行平整，栽种林木，实行综合管理，为此，信阳市人民政府、中共定远乡委员会、定远乡人民政府均对张士良给予表彰。2009年罗山县伯特利石业有限公司在定远乡徐楼村、李楼村开采石材，致张士良的福山湖养殖场不能正常养殖。2011年元月22日，张士良与罗山县伯特利石业有限公司签订《关于福山湖养殖场补偿协议书》，约定罗山县伯特利石业有限公司自2011年元月22日起至2041年元月22日止，每年补偿张士良福山湖养殖场损失以及运输、用水费用共计80000元整。2014年6月25日，徐楼村徐西组以张士良未经其同意将所承包荒田、荒地改造为养鱼塘进行渔业养殖为由诉至法院，要求确认合同无效，同时指出争议的合同未经定远乡政府批准，违反了《中华人民共和国农村土地承包法》耕地承包期限为三十年的规定。张士良辩称其在承包地内开挖鱼塘进行渔业养殖没有改变土地是农业用地的性质，是合同约定的内容之一。

【案件焦点】

1.张士良未经徐楼村徐西组同意，将荒地改为鱼塘，是否属于改变土地用途；2.张士良与徐楼村徐西组之间的农村土地承包合同效力如何。

【法院裁判要旨】

河南省罗山县人民法院经审理认为：承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转，流转的受让方可以是承包农户，也可以是其他按有关法律及有关规定允许从事农业生产经营的组织和个人，流转方式、期限和具体条件，由流转双方平等协商确定。荒山、荒沟、荒丘、荒滩等可以直接通过招标、拍卖、公开协商等方式实行承包经营。农村土地承包经营的范围是从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。本案中，张士良与徐楼村徐西组于2005年签订的《荒田、荒地、荒滩、荒沟承包合同》，是双方公平、自愿协商一致后签订的，徐楼村村主任、徐楼村徐西组组长以及户主均在合同上签名或捺印，罗山县定远乡法律服务所作为见证方出具了见证书，该合同已经履行了9年之久，张士良按约定每年交付了承包费，对土地进行投资、综合管理，获得了市、乡政府的一致认可与表彰，并且该合同没有违反法律、行政法规的强制性规定，未损害国家、集体和个人的利益，徐楼村徐西组亦未能举证证明张士良所承包的土地属于国家基本农田或林场。徐楼村徐西组诉称张士良造塘养鱼改变了土地用途明显无法律依据，其诉称该合同没有经过定远乡政府批准，但《中华人民共和国农村土地承包法》关于报乡政府批准的规定并非效力强制性规定，合同自成立时即发生法律效力，未报请定远乡政府批准并不影响合同的效力。综上，法院认定张士良与徐楼村徐西组签订的《荒田、荒地、荒滩、荒沟承包合同》合法有效。

河南省罗山县人民法院依照《中华人民共和国土地管理法》第十四条，《中华人民共和国农村土地承包法》第十条、第三十八条、第四十六条，《农村土地承包经营权流转管理办法》第九条、第十条的规定，判决：

驳回徐楼村徐西组的诉讼请求。

【法官后语】

农业土地承包合同是指农村集体经济组织（或村民委员会）作为发包方，与承包方之间就集体享有所有权或使用权的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源所订立的承包经营合同。《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第十四条第二款规定：“在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。”第十五条第二款规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《土地承包法》）第四十八条第一款规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。……”可见，农业土地承包合同必须报经行政批准。

那么，“行政批准”对承包合同的效力有何影响？依照《土地承包法》第二十二条“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”的规定，土地承包合同自成立之日起生效，并不是从“民主议定并报经乡（镇）政府批准”之日起成立并生效。其原因在于，《土地管理法》《土地承包法》关于“行政批准”的规范，并非效力性强制性规范。

法律、行政法规明确规定违反禁止性规定将导致合同无效或不成立的，该规定属于效力性规范。法律、行政法规虽没有明确规定违反禁止性规定将导致合同无效或不成立，但违反该规定以后若使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益，也应当认为该规定属于效力性规范；若只是损害当事人利益的，属于取缔性规范。在农村土地承包经营权的确立过程中，因农村土地属于集体所有，根据所有权的原理，集体经济组织对自己的土地享有排他的支配权利。由于《土地管理法》属于行政管理法的性质，行政权介入土地承包权的确立和保护中有其合理性，但《土地承包法》不是行政管理法，仍规定准许在土地承包合同中介入行政权，强调乡或镇政府的最后决定作用，强调政府在土地承包权中的主导地位，再次体现了行政权在基层农村中的渗透。从政府和农民的角度来看，这显然是符合其两者利益的。因为这样可以使农民有足够的能力对抗发包方的干预，农民的土地承包权才能得到真正的保障。政府也在此过程中加强了对农村的行政权力的干预。可见《土地管理法》和《土地承包法》均规定土地承包合同必须报经乡（镇）政府批准，目的是由基层政府具体指导土地承包合同的签订，进一步强化对土地承包合同的管理，切实维护土地承包合同的严肃性，稳定和完善土地承包关系。从立法目的看，土地承包合同报经行政批准，是出于行政管理目的所作出的行政强制性规范，显然属于管理性规范，而不属于效力性规范。

综上所述，本案中的土地承包经营合同虽未经过乡政府批准，仍然是有效的。

编写人：河南省罗山县人民法院 孔晶晶