第五节　工商行政管理领域

一、部门职能

工商行政管理是国家建立和维护社会主义市场经济秩序的重要手段，工商行政管理机关是主管市场监督管理和行政执法的职能部门，具体承担着各类市场主体登记注册和监管、市场交易行为监管、合同监管、商标注册和管理、各类商品交易市场监管、广告监管、消费者权益保护等重要职责。随着社会主义市场经济体制改革进程的不断加快，工商行政管理工作也发生了巨大转变，在促进社会主义市场经济健康发展方面发挥着日益重要的作用。

二、规范依据

（一）部门规章

（1）《工商行政管理机关行政赔偿实施办法》（国家工商行政管理局令第34号公布，总局令第58号修订，自1995年8月1日起施行）。

（2）《工商行政管理暂行规定》（国家工商行政管理局令第45号公布，第63号修订，自1995年12月19日起施行）。

（3）《工商行政管理机关执法监督暂行规定》（国家工商行政管理局令第92号公布，自1999年12月8日起施行）。

（4）《工商行政管理机关行政处罚程序规定》（国家工商行政管理总局令第28号公布，自2007年10月1日起施行）。

（5）《工商行政管理机关行政处罚案件听证规则》（国家工商行政管理总局令第29号公布，自2007年10月1日起施行）。

（6）《工商行政管理执法证管理办法》（国家工商行政管理总局令第36号公布，自2008年12月1日起施行）。

（二）规范性文件

（1）《工商行政管理机关行政执法评议考核办法》（工商法字［2008］31号印发，自2008年2月22日起施行）。

（2）《工商行政管理机关行政执法过错责任追究办法》（工商法字［2008］31号印发，自2008年2月22日起施行）。

（3）《工商行政管理机关行政指导工作规则》（工商法字［2013］3号印发，自2013年3月1日起施行）。

（三）重要文件

（1）《关于加快推进法治工商建设的意见》（工商法字［2010］239号）。

（2）《工商行政管理机关法治工商建设评价指标体系》（工商法字［2013］6号印发）。

（3）《关于工商行政管理机关正确行使行政处罚自由裁量权的指导意见》（工商法字［2008］31号印发）。

三、实施效果

（一）强化组织领导，法治工商建设工作格局进一步健全

1.明确目标任务

2010年12月，国家工商行政管理总局发布《关于加快推进法治工商建设的意见》，从10个方面提出了加快推进法治工商建设目标任务和工作措施，成为全系统大力推进法治工商建设的纲领性文件。各级工商机关也结合当地实际，认真研究制定实施意见。如云南省局制定了《法治工商建设“十二五”规划》，厦门市局制定了《2011—2015年度法治工商发展规划》，对本系统“十二五”期间法治工商建设进行全面规划和部署。

2.建立健全领导协调机构和机制

各级工商机关均成立法治工商建设领导小组及其办公室，始终把法治工商建设作为“一把手工程”，基本形成了“统一领导、法制监督、部门实施、逐级落实、齐抓共管、共同参与”的法治工商建设工作格局。同时各地积极开展依法行政示范单位创建活动，如湖北省局开展“法治工商建设示范所”创建活动。

3.试点开展评价工作

2013年1月，总局印发法治工商建设评价指标体系，提出了法治工商建设要努力达到的静态指标，以省级工商机关为基本评价对象，共设置8项一级指标，25项二级指标，79项三级指标。总局选择湖南等3个省级局作为首批试点，依据指标体系开展试评价工作，并于2014年2—4月分别在江西和四川召开全国工商系统法治工商建设检查自查工作汇报会，引领法治工商建设，促进评价制度的完善。

（二）强化制度建设，工商行政管理法律法规制度体系进一步完善

1.加强立法立规工作

2010年以来，总局配合全国人大法工委、国务院法制办等部门开展立法论证，积极推进《反不正当竞争法》、《广告法》、《商标法》及其实施条例、《消费者权益保护法》、《食品安全法》等工商行政管理主要法律法规修改进程。其中，新《商标法》和《消费者权益保护法》分别于2013年8月和10月审议通过，分别自2014年5月1日和3月15日起施行。同时，按照2013年《国务院机构改革和职能转变方案》关于工商登记制度改革的部署，总局及时提出修改《公司法》《企业法人登记管理条例》《公司登记管理条例》等相关法律法规的建议，同步启动了《企业经营异常名录管理办法》《企业公示信息抽查办法》《公司注册资本登记管理规定》《企业法人登记管理条例施行细则》《企业名称登记管理实施办法》等相关规章的制定修改工作。其中，新《公司法》于2013年12月通过修订，并自2014年3月1日起施行。这些法律法规及规章的制定修改，为全面深化改革提供了完善的法律保障。此外，2013年总局还开展了《流通环节食品抽样检验管理办法》《互联网广告管理办法》《网络交易管理办法》《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》等规章的制定工作，并按照科学、民主立法的要求，初步建立了由法制部门、业务部门、基层工商机关和专家学者相结合的立法立规工作机制。从2010年开始，总局探索将与群众利益密切相关的规章草案，通过国务院法制办和总局网站公开征求社会意见。

2.加强地方配套立法

地方工商机关立足本地实际，积极向地方人大、政府报送涉及工商职能的立法立规项目，配合开展地方相关立法立规工作。据“北大法宝—中国法律检索系统”数据统计，2013年各省区市和计划单列市、副省级市、较大市新出台由工商机关为主执行的地方性法规和地方政府规章9件（河北、广东、福建、厦门、长春、石家庄、南昌各1件，徐州2件），主要涉及食品安全监管、著（知）名商标认定和保护、户外广告管理、市场中介组织管理、商事登记等领域，为工商机关依法履行职责提供了有力支撑，也促进了国家有关法律法规的有效实施。其中，《平潭综合实验区商事登记管理办法》《厦门经济特区商事登记条例》等具有一定的创新意义。

3.认真开展规章、规范性文件清理工作

全系统初步建立了规章、规范性文件专项清理、定期清理与日常清理相结合的工作机制。2010年总局对规章、规范性文件进行全面清理，并于年底向社会公布清理结果：现行继续有效的规章74件，废止规章2件；继续有效的规范性文件704件，废止68件，失效9件。各地工商机关在认真落实规范性文件审查、备案的具体规定，保证规范性文件制定的主体、权限、依据、程序、内容等合法合规的同时，也建立了规范性文件清理制度，定期组织开展规范性文件清理工作，对与现行法律、法规、规章和上级机关规范性文件不一致的，进行修改或者废止，并重新向社会公布，维护了工商行政管理制度体系的协调统一。

（三）强化学法用法，工商行政管理人员依法行政意识进一步增强

1.落实领导干部学法用法制度

2010年以来，总局多次邀请全国人大法工委、最高人民法院、司法部、国务院法制办有关负责同志通过视频讲座，为领导干部宣讲有关法律法规和依法行政知识。如2012年4月，邀请最高人民法院副院长江必新做题为《强化程序法治意识，提高依法行政水平》的专题讲座。各级工商机关积极实施“领导人才培训工程”，将依法行政知识纳入培训内容，有效提高了全系统各级领导干部依法决策、依法管理、依法行政水平。湖北省局出台《干部任前法律知识测试规定》，把干部学法用法的效果与提拔任用相挂钩。

2.加强执法人员法律知识培训

各级工商机关高度重视执法队伍建设和教育培训工作，不断提高法律法规和依法行政知识在培训中的比重，切实增强培训的针对性和实效性。2010年总局完成了工商行政管理法律知识题库建设和法律知识测评系统的开发、上线，各地充分运用这一平台开展干部法律知识培训，取得良好的培训效果。2013年总局举办各类集中面授培训班、研修班93期，培训学员6890人；举办业务专题网络培训班9期，参训人数4.81万。

3.加强法制队伍建设

目前县级以上工商机关基本都设置了独立的法制机构，全系统共有法制干部8000多人，专兼职法制员2万多人。2012—2013年总局共举办2期全国工商系统法制专家型人才培训班，148人参训，为启动总局法制人才库建设奠定了基础。广东省局组织编写了《法制机构工作指引》，深圳、大连、青岛、宁波等地市局均出台了法制人员管理规定，明确了法制机构和人员的工作职责和考核标准，开展优秀法制人员评选，调动了基层法制人员的积极性。同时，各级工商机关还积极组建公职律师队伍。2012年总局首批56人获得公职律师工作证。目前，浙江、福建、吉林、上海、湖北、辽宁、天津、河南、贵州、海南、北京等11个省市工商系统开展了公职律师试点工作，全系统有公职律师500余人。福建三明市局制定《发挥公职律师作用推进法治工商建设三年工作规划（2013—2015年）》。公职律师充分利用自己的专业特长和职业优势，认真履职，在促进科学决策、依法行政等方面发挥着越来越重要的作用，日益成为推进法治工商建设的一支重要力量。

（四）强化规范执法，工商行政管理公正文明执法权威进一步树立

1.规范重大决策行为

各级工商机关积极探索建立科学民主决策的工作机制，突出对重大决策行为的规范，促进了行政决策程序化、科学化、民主化。湖北、厦门、沈阳等地工商机关制定了《重大行政决策程序规则》。江西省局制定了《重大行政决策程序规定》等4项行政决策制度，将公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查和集体讨论确定为重大行政决策的必经程序。甘肃省局制定了《党组会议议事规则》《局长办公会议议事规则》和《案件复议委员会议事规则》，从决策的原则要求、决策准备、决策审定、决策执行、决策监督、责任追究方面完善相关制度并狠抓落实。

2.规范行政执法行为

全面实行执法人员持证上岗制度，目前全系统有25万多名执法人员的执法证信息上传总局执法证信息管理数据库，初步实现全系统执法资格信息的动态管理。同时，各地工商机关进一步规范和细化执法程序，制定规范自由裁量权制度文件，推行重大复杂案件集体讨论制度，增强了办案的科学性和权威性；推行说理式处罚文书，提升了行政处罚说服力与公信力；加强对行政强制措施的规范，严格对罚没物资的管理；大力推行行政执法信息系统，对执法流程实行网上管理，提高了执法效能；认真做好工商行政执法与刑事司法衔接工作，健全了涉嫌犯罪案件移送机制。如福建、海南、江西、陕西、云南等地工商机关探索建立了执法办案人员业务级别评定、企业注册官、案件主办人、首办责任制等制度，增强了执法人员的责任意识。陕西、上海、大连等地工商机关制定了《行政执法人员执法行为规范》，对执法人员在各项执法活动中的职责和准则进行了明确。福建、江西、浙江、宁夏等地工商机关制定了行政自由裁量权适用规则，对包括行政处罚、行政许可、行政确认、行政强制等在内的各类行政自由裁量行为进行规范。贵州、云南、宁夏等地工商机关出台了《说理式行政处罚文书操作规范》。北京、福建、贵州、深圳、沈阳等地工商机关建立了案件管理系统，覆盖了行政处罚案件案源、立案、调查、核审、结案、执行和复议、诉讼全过程，同时融入了执法文书、行政处罚自由裁量权、统计分析等模块，全面提高了办案质量。青岛市局分别与公安、法院、检察院建立了涉嫌犯罪案件会商、重大复杂案件诉前评审、职务犯罪案件信息互通互审制度。

3.规范行政指导行为

工商机关是我国众多行政机关中最早将行政指导制度化、规范化的部门之一。早在2005年福建泉州市局就全面推行行政指导，建立了“服务发展助导制、执法办案疏导制、巡查监管劝导制和依法维权引导制”四项机制。自2009年总局在全系统全面推行以来，行政指导工作有力促进了工商监管理念的转变和监管方式的创新，得到社会广泛关注和积极评价。2011年1月，泉州工商推行行政指导实践获选由中国政法大学法治政府研究院发起设立的首届“中国法治政府奖”。2013年1月，总局印发《工商行政管理机关行政指导工作规则》，对行政指导的定义、基本原则、实施主体、适用范围、实施程序、监督检查等进行了规定，并提出建立健全行政指导工作激励机制的要求。这是国家部委出台关于行政指导的首份规范性文件，具有重要意义。2013年5月，总局专门在威海召开全国工商系统行政指导工作座谈会，研讨基层行政指导主要困难和问题。各地工商机关深入贯彻实施工作规则，进一步健全行政指导程序，规范了行政指导行为，提高了行政指导效能，促进了行政指导工作深入规范开展。

4.规范行政调解行为

各地工商机关探索运用行政调解手段，依法化解行政争议和民事纠纷，服务和谐社会建设。天津、四川、江苏等地工商机关成立了专门的行政调解中心，处理消费纠纷等与工商职能有关的民事纠纷。江苏省局尝试开展了执法监管争议调解、行政复议调解、行政许可争议调解和行政强制执行调解。西安市局制定了《关于加强行政调解的实施意见》，力争把涉及工商行政管理的矛盾纠纷化解在基层。

（五）强化执法监督，工商行政管理执法过错防范能力进一步提升

1.完善监督制度体系

目前已建立了以案件核审、执法检查、执法评议考核、执法过错责任追究、规范自由裁量权等为主体的执法监督制度体系，构筑起执法监督的长效机制。2012年总局完成了《工商行政管理机关执法监督暂行规定》立法后评估工作，2013年又着手起草制定《工商行政管理机关执法监督规定》，进一步完善执法监督制度体系。浙江省局探索对规范性文件制定、行政许可、行政强制、行政复议、行政指导、行政调解等非行政处罚行为的监督，防范监管区域性和系统性风险。

2.扎实开展内部监督

各级工商机关严格执行行政处罚案件核审和听证制度，办理行政处罚一般程序案件均按规定送法制机构核审。福建省局于2013年10月起全面开展行政处罚案件异地交叉核审工作，打破内部监督的局限性，案件可以交由案件承办机构以外的其他办案机构的法制人员核审，使执法监督的独立性和公正性得到相应的保证。武汉市局制定行政处罚案件核审评查制度和标准，在案件核审过程中对送审案件的质量进行评查，一案一核一评，评查结果计入年终执法评议考核结果中，使核审退卷率大大下降。

3.切实加强层级监督

通过行政复议、执法检查、案卷评查、案件督办等方式，加强对下级工商机关行政执法案件的监督，纠正执法偏差。总局已经连续十余年统一部署开展执法检查，并对检查结果进行总结反馈，有力推动了全系统依法行政水平的提升。2013年1—2月，总局分3组对重庆、贵州、河南、湖南、江苏、安徽6省市进行抽查，并在南宁召开全国工商系统执法检查工作汇报会。江苏省局实行行政复议自撤案件实质审查制度；江西省局印发《正确处理行政复议疑难问题的若干指导性意见》；上海、福建等地工商机关定期发布复议案件分析报告，使行政复议对行政执法的规范、促进、监督作用得到更加有效的发挥。四川省局出台《大要案件挂牌督办管理办法》，重点规范大要案执法办案行为，提高了大要案的办案质量。

4.自觉接受外部监督

各级工商机关通过推行政务公开、向监管服务对象述职述廉等方式，不断畅通外部监督渠道，自觉接受人大的法律监督、政协的民主监督、司法机关的司法监督和人民群众的社会监督。天津市局连续多年向社会发布天津工商行政管理白皮书，并探索实施特邀社会监督员制度，有效提高了服务效率和群众满意率。

（六）强化普法宣传，工商行政管理和谐监管社会环境进一步营造

1.锁定重点对象

以工商干部和广大经营者、消费者为普法重点对象，深化“法律六进”主题活动，扩大法制宣传覆盖面。例如，依托领导干部学法用法制度，深化“法律进机关”活动，提高干部依法行政和服务社会的能力；依托“红盾护农”“合同帮农”“经纪活农”“商标富农”等行动，深化“法律进乡村”活动，提高农民运用法律实现自身发展的能力；利用社区法制宣传橱窗和社区法律图书角等方式，定期开展群众性工商普法专题活动，深化“法律进社区”活动，促进和谐社区建设；坚持法制教育与诚信教育相结合，深化“法律进企业”活动，提高各类市场主体经营管理人员的法律素质；通过设立“青少年维权岗”，深化“法律进学校”活动，夯实法治社会公民基础；立足促进法治化管理，深化“法律进单位”活动。

2.创新普法方式

利用宣传月、宣传周、纪念日、法律颁布实施日等，有重点地开展法制宣传教育。如利用“3·15”国际消费者权益保护日、“4·26”世界知识产权日、“12·4”全国法制宣传日等特殊纪念日，“食品安全宣传周”等特殊宣传期，2013年纪念《反不正当竞争法》《消费者权益保护法》颁布实施20周年等活动，及以新《商标法》和《消费者权益保护法》颁布为契机，广泛开展专项法律法规宣传教育活动。采取法律知识竞赛、法制文艺作品等群众喜闻乐见的方式开展普法。如2013年6月至7月，总局通过《光彩》杂志和中国光彩网面向个体工商户和私营企业举办全国工商法律法规知识竞赛。

3.丰富普法载体

通过中国工商行政管理法制网以及各地工商机关网站、媒体平台，发布法律法规权威信息。利用电视、广播、报纸、期刊等媒体开办工商法制专栏、专版，刊播公益广告，举办知识讲座，开展形式多样、丰富多彩、生动活泼的法制宣传教育活动。利用手机短信平台，定期发布需要广为公众知悉的工商法律信息。在注册大厅、便民服务场所等公共场所建立固定和流动的宣传橱窗、法制长廊、电子显示屏等法制宣传设施。充分利用12315维权服务网络、法律服务热线等，为人民群众提供方便快捷的工商法律服务。如2013年江苏镇江市局开通12315工商百事通，编写《12315工商百事通》，整理了社会关注、群众常问、企业需要的工商事务近1000个问答，内容涵盖全部工商职能范畴，依托网络和媒体进行发布，以便广大群众搜索查询。

四、困难问题

（一）法律体系亟须健全

随着社会经济形势的不断发展，目前工商行政管理法律法规滞后问题凸显。如《反不正当竞争法》施行20余年，已远不能适应建立公平竞争市场秩序的需要，目前尚在修订中；随着市场组织形态从有形的商品市场发展到网络交易、电子商务等无形市场，网络商品交易风行，但对网络商品交易及有关服务行为的监管却存在法律空白。另外，有关法律、法规和规章由于制定时间、立法宗旨和立法技术等不同，客观上存在一些不衔接，甚至相互冲突的问题。如对无照经营的认定及处罚，《公司登记管理条例》《企业法人登记管理条例》《无照经营查处取缔办法》的规定各不相同。这些给工商机关造成执法困难，亟须抓紧研究解决。

（二）体制机制亟须理顺

工商行政管理职能虽被界定为“市场监督管理和行政执法工作”，但对于“市场”的界定却不明确，随着经济的发展，各类“市场”不断涌现，“市场”外延不断扩大，由于职责边界不清晰，一方面导致工商执法人员面对纷繁复杂的市场无所适从，另一方面也导致工商机关与卫生、质检、药监等监管部门存在职能交叉。这在无照经营查处取缔、网络等新兴市场监管等领域表现尤为突出。另外，工商机关现行的省以下垂直管理体制，在很大程度上导致工商机关与所在地政府的交流不够顺畅，行政协调成本较高，且地方行政干预及职能交叉也易导致执法不到位。

（三）队伍素质亟须提升

工商机关在30多年的改革发展历程中，先后实行了市场“管办脱钩”、全面停征“两费”和“先照后证”等多项改革，尤其是停征“两费”彻底改变了工商监管执法模式，实现了从“收费管理型”向“监管执法服务型”的转换。但面对市场主体多元化、市场行为多样化、流通形式现代化的新形势，基层执法队伍的人员素质总体还不能适应市场监管的需要，执法能力仍较欠缺，部分人员在监管巡查中无法发现和识别违法经营行为，重处罚、轻纠正，重实体、轻程序，执法不规范的现象在一定程度上依然存在。

（四）执法效能亟须提高

执法装备较为落后，执法手段有限导致执法效能难提高。如面对种类繁多的商品，工商执法人员现场检查仍集中在商品包装的商标使用、文字标注等感官检查上，但随着制作工艺的不断提高和发展，这样基本的外观检查有时很难发现商品质量问题，直接影响了监管执法效果。另外，工商行政执法与刑事司法衔接工作机制有待进一步完善，执法监督制度建设也有待进一步加强，以有效防范执法风险。

五、完善路向

（一）不断完善法律体系

立法先行，加快推动《反不正当竞争法》等法律法规修订立法进程，同时在对上位法正确理解的基础上，研究解决执法实践中的突出问题，找出空白点、滞后点和模糊点，制定科学合理的立法计划，逐年解决，不断完善法律制度体系，增强适用性、针对性、系统性，确保工商行政执法始终在法制框架内运行。着力提高立法质量，要在上下级之间、部门内外之间建立制度建设沟通协调机制，进一步完善市场主体和社会公众参与制度建设的机制，使工商行政管理法律法规符合经济社会发展规律，充分反映人民意愿，能够解决经济社会发展中的普遍性问题和深层次矛盾。

（二）探索深化体制改革

发挥市场在资源配置中的决定性作用，就必须切实深化工商行政管理体制改革，坚持市场化导向，进一步简政放权，正确处理高效监管与市场活力的关系、放与管的关系，加快改革进度，推动工商行政管理职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。可借鉴深圳等地先行改革经验，建立以工商机关为主体的统一、高效的市场监管执法机构，并由政府直属机构升格为政府组成部门，这样既有利于整合市场监管执法资源，避免职能交叉和多头重复执法，又有利于提升党和政府在人民群众心目中的形象。

（三）切实加强队伍建设

坚持领导干部学法用法制度，增强学法用法的针对性和实效性，切实提高领导干部运用法治思维和法治方式解决问题的能力。加强教育培训，针对不同人才层次和监管领域科学设置培训内容，全面增强执法人员的依法行政意识，提高执法人员的能力，建设一支以监管执法人员为基础、以实用型法制人才为主体、以专家型法制人才为引领的金字塔结构的执法队伍。

（四）大力推进效能建设

市场监管能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。市场在快速发展变化，市场监管也要不断改革创新。新时期，提高依法行政水平，切实加强市场监管，必须创新执法方式和执法机制，充分发挥行政指导、信用约束的作用，提高执法效能；必须加强信息技术在监管执法中的运用，提高监管执法的装备水平和使用水平，以高科技手段的运用促进依法行政水平的提高；必须加强执法监督，完善监督机制，拓宽监督渠道，狠抓各项程序性规定的落实，突出对立案销案、行政强制、自由裁量、涉案财物管理等重点环节的监督制约，杜绝执法错误，减少执法瑕疵，切实促进严格规范公正文明执法。

（撰稿人：蔡松竹）