第一节 城市建设用地扩张与泡沫治理
城市化进程中日趋剧烈的土地利用变化是影响地区乃至全球社会经济发展及生态稳定的重要因素。近半个世纪以来，大部分地区尤其是发展中国家经历了快速的城市化过程，大城市、超大城市不断涌现，由无序城市蔓延所导致的区域社会经济、生态问题频发。如何有效控制城市扩张，防治区域社会经济及生态环境乱局，寻求可持续城市发展路径已成为当前城市研究的重要内容。及时准确的城市扩张度量，是深入开展城市扩张机理及可持续城市发展战略研究、全面提升城市管理成效的重要基础。自20世纪60年代以来，国内外学者就开始对城市扩张进行系统研究。近年，随着图形学、空间统计学等学科的发展，以及“3S”等现代信息技术的革新，学者们在城市扩张度量方法及指标体系研究中取得了较为丰硕的成果，能有效表征城市用地扩张过程及格局的建设用地密度、景观生态指数等指标在城市扩张度量中得到了广泛应用。控制建设用地无序蔓延是一个世界性的热点话题。在欧洲，以英国为代表的福利制国家从20世纪初就开始实施比较严格的“绿带”（Greenbelts）政策，一定程度上规避了蔓延对环境和社会造成的冲击。在美国，政府和民间都在采取各项措施试图控制城市的蔓延并鼓励城市集约发展，逐步形成了“区域主义”“城市成长管理”“新城市主义”“精明增长”以及“城市增长边界”的管控理念和措施。[2]在亚洲，最发达的经济体日本在战后同样面临着城市蔓延的严重问题。面对相对匮乏的资源和有限的适合城市化的土地面积，对于城市成长的管理也成为日本各级政府的一项重要工作。1968年城市规划法中所确定的划线制度成为日本城市成长管理政策的开端。
一 城市建设用地扩张的驱动因素
（一）城市土地集约利用与扩张
杭州是浙江省省会，位于中国东南沿海，是浙江省的政治、经济、文化、教育、交通和金融中心，长江三角洲城市群中心城市之一（见图1—1）。截至2015年，杭州下辖9个区、2个县，代管2个县级市，总面积16596平方千米，其中建成区面积701.8平方千米，常住人口为901.8万人，城镇化率为75.3%。2016年，杭州实现生产总值11050.49亿元，同比增长9.5%，增速高于全国2.8个百分点。
图1—1 研究区域示意图
杭州市绝大部分建设用地，集中在杭州东北部的城区、萧山区和余杭区，而西南地区城市建设用地非常稀少，因此，为了能够更加集中地研究城市建设用地变化情况，本次研究范围选定于杭州市主城区、萧山区和余杭区。研究区域城市建设用地面积从2004年的147.06平方千米，增长至2015年的282.99平方千米，增幅高达92.4%。2020年规划城市建设用地扩张情况，基本是按照以2004年原有建设用地为中心，向外扩张。这种外延式的扩张，一方面导致了房地产行业的过快过猛发展，加剧了城市建设用地泡沫的严重程度，为未来宏观经济的发展带来了高风险和不确定性，另一方面造成了生态环境的持续干扰，这与杭州市打造“旅游休闲城市”的目标并不一致，此外，其本身还存在集约利用水平较低、内部结构不合理、经济效益低下等诸多问题。
事实上，杭州城市扩张的同时存在着严重的土地浪费、不集约利用问题。第一，产业结构层次较低，行业之间集约水平差异明显。2010年杭州三产值分别为208.41亿元、2844.07亿元和2896.69亿元；第一产业增加值236.07亿元，第二产业增加值3322.15亿元，第三产业增加值3453.58亿元。上海的第三产业增加值与第二产业增加值之比为1.40；杭州二者的比值则为1.04，仍与相邻的上海存在差距。从工业行业的综合指标值来看，行业之间的差距很大，通信设备等先进产业的集约用地水平明显提高。在经济发展中，第三产业的蓬勃发展是城市经济发展的重要推动因素，而现阶段杭州所面临的问题之一就是第三产业发展不足，仍然较多地依靠第二产业来带动经济发展，而土地资源结构也没有从根本上达到“退二进三”的目标。第三产业增加值与第二产业增加值之比远远落后于一些大城市。同时从工业行业的综合指标值来看，行业之间的差距很大。第二，管理政策缺陷导致工业土地仍然存在浪费现象。从图1—2中可以看出，杭州土地利用上工业用地比重仍然过高，同时当前仍然缺乏一套严格的土地集约利用考核的指标体系和科学的激励、监督机制，对闲置存量土地和厂房缺乏有效的收回制度与成熟的土地转让市场。第三，居民生活居住用地和交通用地比例低，而道路广场和市政设施用地比例却很高。部分地区的老城区住宅用地比例大，单幢住宅容纳人口较少，开发强度低。许多建筑采用多层建筑的结构，建筑容积率与密度较低，同时，许多老旧建筑面临着建筑年代久远结构老化等问题，所以总体来说这些区域土地利用率不高，并且改造实施进展困难。第四，由于杭州特殊的地形结构，西部直逼低山丘陵区，加之旅游风景点的特殊保护，东邻杭州湾（见图1—2），城市化的发展已经受到了土地资源的限制。杭州人多地少，寸土寸金，土地资源要素的紧约束对经济发展产生了较大影响。
图1—2 杭州市城市土地利用总体规划（2006—2020）
图片来源：杭州市国土资源局门户网站。
（二）杭州城市扩张的驱动因素
第一，人口城镇化与城市扩张。已有研究表明，每增加一个人需要有0.008—0.174公顷的土地用于非农用途。如图1—3所示，2004—2020年，杭州的人口增长趋势与城市建设用地面积的增长趋势基本保持一致。人口增长对城市的扩张起到了重要作用。随着杭州经济的发展，杭州市民在满足了生存需求后，开始追求生活质量的改善。而生活质量的提高包括食物、衣服和住房的改善，这意味着要追加更多的土地或集约利用土地才能满足人口对高质量生活的要求，从而对土地资源产生新的压力。伴随城镇化进程加快，人们的生活空间变得相对拥挤，生活环境恶化，改善住房条件和周围环境的要求使城市的建成区面积逐步扩大。
图1—3 杭州城市人口与城市面积
第二，开发区建设与城市扩张。随着中国改革开放的进一步深化，中国经济逐渐融入了全球化的链条。外商直接投资成为推动区域经济发展的重要因素。杭州自1990年设立第一家开发区以来，开发区经济快速发展，已经成为经济增长特别是城市发展的主平台。截止到2015年，杭州共有各类开发区18家，其中，国家级开发区有7家，分别为杭州经济技术开发区、萧山经济技术开发区、杭州高新技术产业开发区、杭州之江旅游度假区、浙江杭州出口加工区、杭州余杭经济技术开发区、杭州富阳经济技术开发区。这些开发区在吸引外来投资、发展高新技术产业、推动城市发展等方面发挥了重要的作用。由于绝大多数开发区布局于城郊边缘带，开发区建设发展是杭州市城市扩张的主要推动因素。2015年，杭州开发区总面积为1358.80平方千米，位于开发区内部的城市建设用地面积为103.22平方千米，约占全市城市建设用地面积的1/3。大规模的开发区建设，也普遍伴随着土地闲置、低效利用等现象，这些都是城市泡沫产生的诱因。
第三，土地财政与城市扩张。土地财政，是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于基金预算收入，也是杭州市政府财政收入的一种重要来源。杭州的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入，也就是说通过土地出让金来满足财政需求。如表1—1所示，杭州市2007—2015年土地出让所得平均占地方财政收入的41.5%，其中2013年甚至占到了76.8%。由此可见，杭州的财政收入对土地具有极大的依赖性。土地财政收入的诱惑成为杭州城市扩张的利益驱动。政府通过扩大城市规划空间和增加土地计划指标来谋取更多的土地出让收益，区县政府则通过乡镇总体规划的审批，甚至违法用地来获取土地出让收益，由此造成杭州市城市空间由主城区向周围快速蔓延增长的情况。另外，土地出让收入很大程度上受经济波动和宏观调控政策的影响，波动非常剧烈。因此，“土地财政”会造成地方财政收入极不稳定，这种不稳定性将是城市泡沫破灭的诱因。
表1—1 杭州市土地财政情况（2007—2014）
二 城市建设用地泡沫的时空格局
（一）城市建设用地泡沫内涵与测度方法
本节所涉及的原始数据共有3种，分别为：建设用地面积供给量（A）、累积通货膨胀率（B）和实际GDP（C）。基于这3类数据，可以通过计算得到以下数据和指标，包括可比GDP（D）、地均可比GDP（E）、建设用地面积需求量（F）、城市泡沫面积（G）、城市泡沫风险（H）（具体计算公式参见表1—2）。通过这些数据及相关指标计算，本节重点设计了以下3种研究方法，包括城市泡沫数量计算方法、城市泡沫分类方法和城市泡沫风险测度方法。
表1—2 研究数据结构
续表
1.城市泡沫数量的计算
城市泡沫在空间上的表现形式就是城市建设用地的扩张。但并不是所有扩张的城市建设用地都是城市泡沫，也有可能虽然城市扩张了但是并不存在泡沫。基于此，本节设计了城市泡沫的定量计算方案如下：
i和j分别表示第i年与第j年（j＞i）。Aj-表示第j年的实际城市建设用地面积，Fj表示第j年的理论所需城市建设用地面积。本节将Gj大于0的情况定义为存在城市泡沫，且城市泡沫的大小就是Gj的大小
2.城市泡沫分类方法
城市泡沫是一个动态变化和发展的概念。某一年如果不存在城市泡沫并不代表以后不会产生，同样某一年存在城市泡沫也并不代表泡沫不可以消除。因此基于此动态观点，本节将城市泡沫分为可控型泡沫和不可控型泡沫。可控的城市泡沫表示第i年出现了城市泡沫，第j年城市泡沫消失（i＞j）。不可控的城市泡沫表示i年出现了城市泡沫，而第j年城市泡沫未消失（i＞j）。
3.城市泡沫风险测度方法
城市泡沫的绝对数量并不一定能反映出所在区域城市建设用地的集约利用情况。因此本节设计将城市泡沫的数量与新增建设用地的比值作为衡量区域城市泡沫风险程度的指标（H）。因此，城市泡沫风险值的计算公式如下：
当H＞0.8时为高风险区域；0.2＜H＜0.8时为中等风险；0＜H＜0.2时为低风险区域。
（二）城市建设用地泡沫出现的时间演变
根据前文的方法设计，本节计算得到了表1—3的结果。从2004年起，杭州的城市建设用地供给量一直处于不断上升的阶段。规划到2020年，杭州的城市建设用地面积为345.52公顷，是2004年的2.35倍。这期间，杭州GDP也一直在增加，除去历年通货膨胀率的影响，杭州规划到2020年的可比GDP为5220.02亿元，是2004年2.08倍。可见，杭州城市建设用地面积扩张的速度比GDP增长速度要快。如果用地均可比GDP进行分析，更能得出以上结论。如图1—4所示，2004—2020年，杭州地均可比GDP经历了先上升后下降的过程。规划到2020年，杭州的地均可比GDP只有15.11，比2004年的17.10还要小。城市建设用地飞速扩张，而杭州的地均GDP反而有下降的趋势，这正是城市泡沫产生的诱因。具体的计算结果也印证了我们的担忧。以2004年为基期，研究发现2007年和2015年不存在城市泡沫，而2010年和规划2020年分别存在城市泡沫18.24公顷和40.62公顷。由于数据的有限性，符合判断城市泡沫类型的年份只有2010年。2010年城市泡沫的类型为可控型。
表1—3 杭州历年城市泡沫情况
图1—4 杭州地均可比GDP
（三）城市建设用地泡沫风险的空间格局
杭州市对2020年的城市建设用地做出了比较宏伟的规划。规划不再是以旧城为核心的团块状布局，而转变为以钱塘江为轴线的跨江、沿江，网络化组团式布局。采用点轴结合的拓展方式，组团之间保留必要的绿色生态开敞空间，形成“一主三副、双心双轴、六大组团、六条生态带”开放式空间结构模式。从此杭州市城市的发展由“西湖时代”走向“钱塘江时代”。规划到2020年，杭州市常住人口为1000万人，城镇化水平达到84%左右。然而，从表1—4测算的2020年杭州各个地区城市泡沫的情况来看，杭州市雄心勃勃的城市规划并不一定能够实现。2020年，研究范围内的8个区内，只有西湖区不存在城市泡沫，上城区、滨江区、拱墅区、下城区、江干区、萧山区和余杭区的城市泡沫面积分别为0.16、5.14、5.19、0.45、29.44、6.22和14.05。西湖区不存在城市泡沫，因此就没有城市泡沫风险。
表1—4 2020年杭州各区域城市泡沫面积及风险程度
续表
图1—5给出了2020年杭州各个地区城市泡沫风险度的空间分布情况。余杭区和江干区是杭州城市泡沫的高风险区域。这与余杭区的临平新城、江干区的下沙经济技术开发区的建设密不可分。根据规划，临平城新城由临平城区、运河镇等组成，是以城市现代加工制造业为主的综合性工业城；北部为工业区和配套生活服务区，中部为公建区和居住生活区，南部为物流区。规划城市人口50万人，城市建设用地46平方千米。然而，由于临平距离杭州市中心较远，虽然目前有一条地铁通往临平，但是交通出行不方便。规划如此之大的建设用地面积，与当地的经济发展水平和交通便利情况并不匹配。另外，下沙城是以杭州经济技术开发区和高教园区为骨干的综合性新城，北部为教育科研区，南部、西部为工业区，中部及东部临江地区为居住生活区，规划城市人口60万人，城市建设用地54平方千米。大学城的存在虽然为当地的发展提供了人气，但是每当暑假寒假到来，下沙高教园区都空无人烟，基本可以被认为是“鬼城”。图中，城市泡沫的中度风险区包括萧山区、滨江区和拱墅区。萧山区和滨江区都在钱塘江的东侧，与杭州城市中心的紧密联系度并不那么好。但是该区域近几年的经济发展比较好，发展空间比较大，因此在2020年规划中杭州市政府给该区域提供了大量的新增建设用地。这些新增建设用地的补充能否高效的被消化也存在疑问。城市泡沫的低风险区包括上城区和下城区。这里是杭州传统的老城区，一方面老城区的建设用地面积本来就相对饱和，新增建设用地面积比较少，另一方面这些区域的经济情况和产业格局也比较稳定，不会有巨大变化。之所以还存在较低城市泡沫风险，主要原因在于，按照现有的通货膨胀速度，杭州市2020年的目标GDP可能并不一定像数字显示的那么乐观。
图1—5 2020年杭州城市泡沫风险空间格局
三 城市建设用地泡沫的空间治理
（一）综合防范城市用地无序扩张蔓延，提高土地集约利用水平
针对杭州当前的城市无序扩张蔓延问题，必须综合运用多种调控手段和措施，在城市集约发展中正确处理好城市发展的数量与质量、规模与速度、快变量与慢变量之间的辩证关系。具体做法上，首先是科学划定城市增长边界。如若不及时划定城市增长边界，城市周边的大量自然和半自然生态系统很可能被钢筋水泥一圈圈“吃掉”。因此，应对城市增长科学设限、划定增长红线，并将城市规划由扩张性规划向限定城市增长边界规划转变作为调控的重心之一。其次是充分发掘建设用地的内部潜力，鼓励进行旧城改造和土地置换，合理运用土地增减挂钩机制，为城市建设提供适度的用地保障。同时在地价政策、税收政策、信贷政策上利用存量土地进行建设给予优惠，降低其建设成本。坚决查处土地闲置行为，突出解决“圈而不用”等现象，提高土地利用效率。再次，城市内部还需要合理利用城市地上空间和地下空间，提高三维空间利用效率。同时，还需要积极推进产业结构转型和节地产业发展，实现城市建设用地集约高效发展。
（二）优化城市建设用地结构和功能，实现城市精明集约增长
在城市发展科学规律的指引下，要不断转变城市发展方式，优化城市建设用地结构和功能。应对城市建设用地结构和功能问题，进一步提升城市规划的科学性，突出强制性和控制性指标内容，有效配置城市各类土地资源，强调土地的混合使用和密集开发策略，集中紧凑规划城市建设用地，形成精明增长的城市发展模式。随着城市发展对城市功能多样化需求的不断增加，表征城市功能的实体空间——城市用地也需逐步增加其多样化水平。新城新区建设需积极推进产城融合发展，增加基础设施和公共服务设施配套，实现用地功能的均衡协调，克服城市病。旧城改造需增加绿地、广场等公共空间，实现用地功能的总体均衡，满足居民生活需求。对于一些大型公共服务设施如医院和学校等的布局需综合考量交通、人流等因素，以免引发交通拥堵。为应对大城市病，建议大城市逐步进行非核心功能由中心到外围的有序疏解。
（三）科学引导新城新区的适度理性建设
新城新区建设是推动新型城镇化的一种重要手段，但不是唯一手段。应制定切实可行措施，整改规范在规划建设的各类新城新区，将新城新区建设纳入空间规划中，确保新城新区建设范围与城市总体规划的建成控制区面积精准衔接，对已经超标建设的新城新区建议限期整改，对脱离实际需要正在规划建设的新城新区和正在超标建设的新城新区立即停止建设。做好新城新区建设的科学规划，量需而动，量力而行，量地而置，正确处理好新城新区与旧城在产业外溢对接、功能疏解互补、交通对接、人员分流、基础设施和公共服务设施配套等方面的相互依存关系，协调好新城新区与主城及原有行政区划存在的错综复杂关系，防止出现“建了新城空老城、建了新城变空城”等不良现象再度发生，不断提高新城新区建设的产业集中度和用地集约度。