二　转向服务型的政府

在传统政府治理中，管理型政府扮演了重要的角色，在加速推进服务型政府的背景下，政府各部门的职能转变应把促进公共服务水平，实现公共利益最大化的善治作为价值取向。巴东县政府部门以“农民办事不出村”为载体，通过明确服务主体、丰富服务内容、规范服务流程、创新服务方式，实现了从任务型政府向服务型政府转变，破解了基层治理中政府职能难发挥的“僵局”。

(一)明确服务主体

相对于传统行政政府而言，现代服务型政府强调服务主体的多元性、主体责任的明确性。在以往的公共服务供给过程中，公共服务主体责任不明确，政府部门间相互推诿、扯皮是公共服务供给低效的主要原因。巴东县在政府部门层面，通过明确的职能划分和多部门间的协同互动，实现了服务主体责任化、明晰化，有效避免了服务过程中的无部门管、无人负责、相互推诿的局面。

明确各部门的职能分工。解决部门职能交叉，是建立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制亟待解决的重要问题。巴东县县直的各个职能部门通过任务分工、责任独立来实现公共服务效率最大化。在划分过程中，当地成立由县委、县政府及相关部门组成的工作机构，分工协调，统筹组织。建立县委办公室统筹、县委组织部主抓、县纪委监察局督办、县政务中心具体实施的工作机制以及建立了以县政务服务中心为龙头，县直相关部门服务窗口和乡镇便民服务大厅为主体，村便民服务室为基础的服务体系。[3](表1所示为巴东县各职能部门的职责项目录)

2013年以来，巴东县纪委监察局主要督促职能部门认真开展“三集中”改革，要求职能部门将行政审批职能、审批事项、审批人员向一个科室即行政审批股集中，督促职能部门充分授权，对进入系统的事项要求各职能部门一律将受理权全部授权给村级业务受理员，审批权则授权给部门设在各级政务服务机构的业务办理员。

多部门间的无缝隙衔接。在公共服务体系中，一方面要求部门分割与职能划分，但同时又得强调多部门间的无缝隙衔接。在“无缝隙政府”模式下，政府打破传统的部门条块分割的局面，充分整合机构中的各个部门、各种资源以及可用人力，将各个部门及其职能进行无缝隙衔接，以政府最终目标为导向，消除层级和部门壁垒。然后集中于统一的对外办事窗口，以单一界面接触公众并提供高效优质的公共产品和服务，最大限度地满足公众需求，实现从单一部门的条块政府向多元主体共治的服务转变。

政府公共服务涉及诸多的部门与科室，在以往，农民进城办事时常遇到“门难找，人难见，事难办”的状况。巴东县通过推进政务服务体系标准化建设，一是实现了公共服务以“一门式”为主导。推行“部门审批职能向科室集中、部门审批科室向政务服务中心集中、审批事项向‘农民办事不出村’信息系统集中”，以便对全县涉农部门的行政审批和服务事项进行全面清理。多部门实现无缝隙衔接的突破口在于将所有部门的所有事项纳入同一个平台，统一办理。即涉及审批服务类的民政、国土、计生等11个部门64项;预约类的民政、司法等5个部门10项;咨询类的农业、畜牧等4个部门技术及政策咨询5项;商务类的农行、邮政、电信等8个部门8项全部实现有效衔接。二是重构行政审批服务流程，将公共服务从“多级”转化为“一级”，将政务服务的关口前移到村便民服务室，由业务员受理农民的服务申请，由纪委和县直部门负责监管行政审批事项的办理情况。县原组织部部长任伦杰在全县“农民办事不出村”信息化项目建设推进会上讲话时指出:“此项目涉及的15个县直部门，都应克服一切困难，将涉及的审批和服务事项、工作人员按要求分别进驻县政务服务中心和乡镇便民服务大厅窗口。各单位需要将57个事项的受理、初审及电子印章使用，按照相应的程序和规定，以书面形式委托授权给进驻大厅的窗口工作人员，让其真正地能为老百姓直接办成事。各相关县直单位要进一步梳理，精简办事程序。”

政府部门间的无缝隙衔接打破了以往“多头管理”的困境，转向由统一机构、统一筹划、统一管理的模式，充分发挥服务中心综合协调、统筹管理的作用，进一步理顺内部管理机制，对各部门进行统一培训、考核和监管，由政务服务中心对其公共服务的办理进行指导和监督，形成了“一头式”管理机制，最大限度地减少了政府工作中的推诿、扯皮。

(二)丰富服务内容

服务型政府的角色定位关键在于公共服务内容的多元化、丰富化、现代化。随着市场经济的繁荣，社会日益分化、群众需求日渐多元，政府对于公共物品和准公共物品的生产与供给也需要惠及全民、实现均等化。乡村的农民也需要享受到以前只有城市居民才能享受的公共服务，政府供给的服务不仅仅包含传统的行政服务，更需要提供完善的、优质的社会服务和市场服务，逐步形成多元化、多层次的服务内容和服务体系。

一是高效化的行政服务。长期以来，我国农村公共服务由政府提供，造就了一个高成本、低效率的全能政府。对于交通不便的偏远山区的村民来说，办理行政事务的成本很高，为改变这种不良的状况，巴东县直部门大刀阔斧进行行政审批改革，简政放权，将与农民息息相关的87项行政审批服务整合进信息系统，利用县政务服务中心，借助全县巴东电子政务网、政府门户网、长江巴东网“三网”，整合县政务服务中心网络，建成统一的“农民办事不出村”电子政务服务综合平台，改变了过去农民办事“分层级奔跑，分部门报批”的烦琐程序，实现“一网式”办公。巴东县主要通过系统的在线传输、同步审核、结果反馈、实时提醒、监察统计、流程跟踪等功能，变“面对面”为“键对键”，群众办事可直接在政务服务网上下载填写相关表格和资料，提交给村便民服务室业务受理员，由业务受理员通过“农民办事不出村”信息化系统同步传递乡镇、县直单位服务窗口进行审核办理。强化对重叠、交叉、界限不清、履行不到位、运作效率低下、评估与监督乏力等导致县一级行政服务失范的领域和问题进行改革。如水布垭镇大面山村八组村民李章勇所言:“原来去政府办事，一去一来车费三十元，耽搁一天工一百元，碰上其他原因，还要跑好几趟，现如今，如办理建房审批手续在村里就办好了，‘农民办事不出村’真惠民，为民着想。”降低农民享受行政服务的成本，提高行政服务效率，是地方政府各部门转型的第一步。

二是人性化的社会服务。改革开放以来所取得的丰硕成果应由全民共享，这是党和政府在新时期一贯的主张。而人们享有的改革成果更多的是体现在由政府所能供给的社会服务的广度、均衡度方面。由农村积累起来的财富支持城市社会繁荣发展以后，城市又需要反哺农村，而政府的政策无疑是这一进程中的主导。当下针对农村的社会服务主要包含低保、五保、新农合、特困群众大病救助、粮食直补等。巴东各县直部门将上述的这类与农民生活息息相关的社会服务全部纳入服务平台，其行政审批权、业务办理权都下放到村一级的工作平台，让农民在家门口就能领取低保补助、办理医疗费用报销等事项。重点围绕解决衣食住行、就医、就学等具体困难和促进产业发展增收致富进行精神、物质、发展和保障性帮扶。一方面使得农村的老、弱、病、残等弱势群体的生活状况大为改善，更重要的是解决了弱势群体办事难的问题，不论是从实际的物质利益享受还是从精神、情感的照顾，都体现了政府提供社会服务的便捷化、高效化、人性化。如野三关镇木龙垭村70岁的谭圣泽老人不到5分钟就取出了养老金。而以前，他要先花20元钱坐汽车走23公里山路到镇上，然后再找银行网点才能把钱取出来。“这个系统搞得蛮好，不然我跑到镇上去花了钱不说，事情还不一定办得成。”谭圣泽老人赞叹道。

三是多元化的市场服务。伴随着市场经济的发展，部门的服务职能也需紧跟市场化的前进步伐。各部门通过行政审批权力的下放后出现无事可办的局面，为此，巴东县直各部门大力推进多元化的市场服务。对涉及农行、邮政、电信等8个部门8项服务纳入信息化服务平台。在做好行政审批和服务事项的同时，整合银行、商务、供销、通信、供电等部门功能，建立农村公共服务信息平台，供给邮政商务通、金穗支付通、供销裕农网、电话空中充值机等多元化的市场服务，实行惠农补贴领取、电费收缴、话费充值、网上购物、汇款转账、信息咨询等综合服务，打造“政务服务连锁超市”。同时，开通党建网上村村通，建设好村级党组织和党员信息网络，发布党务村务、招商引资、产品供求等信息，让群众了解惠民政策和致富信息。农民在家门口就可以享受到市场化所带来的多种类的产品和服务。该系统至今已完成取款、转账业务6.2万笔，办理电费缴纳、话费充值业务5.1万笔，受益农户达30万人以上。可见，通过公共服务的市场化兼顾，不仅可以统筹城乡公共服务建设，还能有效提升公共服务水平与质量，实现公共服务均等化的最终目标。

(三)创新服务方法

以信息技术创新服务手段，实现政府角色以服务为导向的转型，突破口在于服务方法的创新。政府管理和公共服务在传统的公共行政模式下是以过程为导向的，而服务型政府的构建要求以结果为导向，重视产出和效益。即继续推动和发展电子化政务，通过计算机技术和信息设备的应用，以迅速便捷、顾客导向、成本—效益等这样不同而又更好的方式为公众提供公共产品和服务，同时又改变了政府与公民之间的基本关系。

科学技术与农村公共服务的结合是巴东改革最大的创新点，其强化了向业已发生的新服务形式的变革。巴东“农民办事不出村”信息化项目建设，以“让数据多跑路，让群众少跑腿”为总体思路，利用现代信息手段，横向连接县直部门及单位窗口，纵向连接县、乡镇、村三级行政审批服务网络，构建县、乡镇、村三位一体的“一网式办结”的工作平台，形成“外网受理、内网办理、外网反馈”的工作格局，实现“变群众跑为干部跑，变多次办为一次办，变随意办为规范办”的工作机制，将政务服务关口前移到村党员群众服务中心。“农民办事不出村”信息服务开通后，网络由上向下传输变为上下双向互动，新增了办事渠道，通过一台电脑、一台打印复印扫描一体机，让数据跑路，通过网络或传真、邮寄提交相关资料。全县260个村已经实现了网络覆盖，近600多业务受理员已掌握了电脑操作。如业务受理员樊琼回忆道:“2013年10月，村民袁成彬夫妇二人都在深圳务工，因女方已怀孕6个月，需马上办理《二孩准生证》，因孕妇坐车不方便，通过QQ把所需证件的原件扫描传给了我，当天就帮袁成彬夫妇办好了《二孩准生证》并邮寄给了他们。”

以技术突破推动政府转型。传统的公共行政模式是随着鹅毛笔以及后来的打字机书写通信技术而成长和繁荣起来的，信息和通信技术的革命更是对政府的现代转型提供了动力，而这种“转型”，它被描述为“运用企业过程重构来全面重组组织界限以分享信息”。巴东县成功实现公共服务转型的关键在于以“信息技术”为突破口和抓手，实现了公共服务的低投入与高产出，解决了农村公共服务“最后一公里”难题。据统计，“农民办事不出村”建设总投入仅4458万元，但每年能够让群众办事至少少跑360多万公里路，节省交通成本900多万元。信息技术的成功运用，不仅在于对信息技术的创新应用，更在于推动公共服务的现代化转型，发掘实现公共服务均等化的新途径。

以往的公共服务需要干部与群众面对面地交流，巴东县通过“网络高速公路”的建设，使农民在村里就能享受优质、便捷的服务。一是网络审核。由村级受理员统一扫描、上传所需资料，各部门在网上进行“一网式”审批办理。二是网络反馈。各级业务员通过信息系统在线答复业务审批结果，村民也可在电子屏幕上查阅事项的办理情况。三是网络监督。电子监察平台自动采集业务办理的全程信息，实时监督办事流程和办事效率。通过信息技术杠杆，撬动了政府职能的现代转型。