一　旧思维下的社会治理面貌

改革开放以来，巴东县在经济发展与社会治理方面取得了一定成就，但是，政府治理缺少突破性的改革和创新。尤其在大山环绕、交通遇阻的不利条件下，巴东政府往往容易陷入求稳、主导和控权的治理思维，从而难以有突破性的进展。

(一)求稳思维:政府难创新

“干事有风险、无事保平安”是普通群众乃至部分领导干部的惯性思维。对于政府官员来说，在政策中大胆创新，在行动中锐意进取需要相当大的勇气。巴东改革前夕，政府的“求稳”思维主要表现在政府治理存在路径依赖，各届政府在大多数情况下习惯沿袭上届政府的治理思路行事，很少有突破性的想法和实践。从历年巴东政府工作重点中可以发现，排在第一位的是经济建设，巴东政府在“产业兴县、工业优先”的发展战略下，将社会资源集中用于工业建设。

除了经济建设外，维护社会稳定也是巴东县政府行政资源的主要去向。从2005年起，巴东县人民政府每年承诺为巴东人民办好10件实事，如道路建设、农村危房改造、饮水安全工程建设、农村劳动力转移等。巴东县政府希望通过社会事业的发展来提高人们的生活水平，进而最大程度地稀释和化解社会中的不和谐因素。虽然经济和社会发展状况是一个县域治理水平的重要体现，但是政府行政水平的提高也不容忽视。

巴东县政府在“求稳”思维指引下实施的政策在一定程度上能促进经济发展，维护社会稳定。但是，当地方社会治理状况滞后于经济社会发展的需求时，在一定程度上反而容易成为限制其经济社会持续发展的因素。要从根本上破解这一难题，需要地方政府重新审视“求稳”思维，协调好政府、市场和社会三者的关系。因为，一个政府不能只有稳定而无创新。只有政治、经济和社会相互协调，改革、发展与稳定相互促进，才能成为一个县域经济发展的不竭动力。

(二)主导思维:社会难参与

无论是以经济发展为导向的发展型政府还是强调政府有效管理的管理型政府，其实质都是政府在社会中唱主角。巴东改革前夕，政府在社会中起主导作用，社会活力难以释放。巴东政府的主导作用主要体现在政府主导社会发展方向。每年年初，巴东县人民政府都会向县级人民代表大会作上一年的工作总结和新一年的工作计划，但是社会并没有参与政府政策制定过程，致使政府在大多数情况下只能凭借经验或者按照上级的安排来履行公共职责。

2011年，湖北省宜昌市创新社会管理模式，开始实施“网格化”管理机制，在农村领域表现为依托统一的综合信息平台，将行政村划分为若干个网格，每个网格配备由村治保主任、村后备干部或大学生村官担任的管理员，全面梳理管辖范围内服务事项，点对点、面对面地为群众提供代办、协办服务，实现“信息掌握、治安防控、帮扶解困、管理服务”一步到位。2012年，湖北省在全省推广“宜昌经验”，要求各县市学习。巴东县积极响应上级政府号召，逐步在全县范围内推广“网格化”管理机制，这在一定程度上解决了政府管理范围过大，管理难以进村以及山区农民日益“原子化”的问题。

但是，巴东在“网格化”实施的过程中面临了一些新的问题。一是缺少硬件支持。巴东县作为国家级贫困县难以在短期内为“网格化”管理提供物质基础。二是山区幅员辽阔、村民居住分散，网格化管理难落地。地处山区的巴东县在行政区划调整前共有491个村、社区，其中规模最大的村的人口数量在1500人左右，规模最小的村仅有100多人。三是缺少人才队伍。在村级人口规模较小的情况下，村干部人力资源十分有限，加之村民由于缺少物质激励而不愿意担任网格管理员，使“网格化”管理机制在村级进驻缺少专业队伍支撑。可见，巴东政府推广的“网格化”管理机制虽然能加强基层社会治理，有利于政府及时掌握社情民意，但是该机制难以在巴东山区落到实处，很难真正将政府与农民联系起来，也难以彻底解决农民公共服务享受难的问题。

巴东县政府主导作用的发挥在一定程度上确保了上级政策的有效落实，但是在政府与社会缺少良性互动的基础上，政府决策往往容易出现脱离现实条件和社会需求的状况，最终带来的是“事与愿违”。对此，巴东县县委办副主任柯中焕反映:“政府做了事情，农民还不买账，我们这是在花钱来找骂。”

(三)控权思维:治理缺活力

控权一般是指社会对政府权力进行约束，而在这里控权这一概念主要是指政府长期以来将权力掌控在自己手中。巴东县政府控权思维的产生有其自身的社会土壤，一方面与政府对放权的种种担忧有关;另一方面与乡镇和村级缺少决策的独立性和办事的实效性有关。

改革之初，巴东县大多数政府部门不愿意下放权力与干部的“控权”思维有很大联系，他们担心权力“一放就乱”的问题。如巴东县国土局一负责人指出，国家、湖北省和恩施州在土地政策方面对农村土地管理十分严格，国土局在土地政策还没有理顺的情况下仍然不敢放权。以建房审批为例，农村土地建房审批涉及的前置条件较多，国土局担心乡镇干部和村干部违法滥用下放的权力，使农村土地规范使用难以得到有效保障。

从乡镇来看，由于受到县直部门“控权”思维的影响，作为与农民联系最为直接、最为紧密的基层政权拥有的实质权力却相对较小。学者于建嵘指出:“尽管乡镇政权长期以来扮演了基层政权的角色，但就当前中国的现实情境而言，我国真正的基层政权应该是县级政权。”[1]因为，乡镇政权与县级政权相比缺乏完整的制度架构与权力设置，如它没有法院、检察院等机构，因而缺乏独立承担相应权责的权力基础。溪丘湾乡党委书记卢静曼用“上面千头万线，下面一根针”来形容乡镇的运行现状。

从村一级来看，村干部在村庄扮演了双重角色，他们既是村民的“当家人”，同时又是政府的“代理人”。依照《村民委员会组织法》规定，村干部有办理本村公共事务、公益事业和协助乡镇政府开展工作的双重职能。但是，村干部们的角色明显失衡，村委会作为基层村民自治组织，却承担了大量政府工作，如计划生育、信访维稳等。尤其对于村集体经济发展较为滞后使村庄公益事业难以开展的山村而言，村一级承接政府的任务远远大于村民自治本身赋予村干部的职责。在这样的情况下，农民生产、生活甚至可以跨越村委会而直接与县级政府发生联系，导致村庄自治范围受到压缩，政府“他治”抑制自治的状况时有发生。绿葱坡镇北界村村支部书记王祖华反映:“村干部不是‘官’，做的事情虽然多，但是没有实质性的权力。”