三　村庄服务困境亟待破解

农村经济的发展与社会的转型不仅给基层政府的治理带来了一定的挑战和压力，也给乡村治理与服务带来了冲击。尤其是近些年来，随着集体经济“空壳化”和人口“空心化”程度的逐步加剧，村庄治理与服务“空心化”的问题也日益突出。

(一)集体经济空壳化

集体经济不仅是促进村庄经济和农民增收的重要手段，也是维持村庄有效治理和服务的重要保障。由于历史和现实因素的制约，巴东县农村集体经济的发展长期处于滞后状态，村集体经济空壳化和村庄债务扩大化的问题比较突出，这导致许多村庄的治理处于无序和混乱状态，村庄的公共事务和公共服务难以有效开展。从客观条件来看，巴东县大多数村庄主要以经营第一产业为主，由于农业经济的效益相对较低，客观上导致许多村庄的集体收入来源很少，集体经济难以获得有效发展。随着家庭联产承包责任制的深入推行和农村税费改革的实施，在一定程度上影响了农村集体经济的发展，而在农业税被取消以及“村财乡(镇)管”管理体制实施之后，村级财政面临更大的挑战。许多村庄不仅村集体经济基础薄弱，而且集体经济的发展也缺乏出路。

从巴东县村级集体经济的发展情况来看，2009年巴东县村级集体经济总收入1306.86万元，其中，经营收入31.8万元，占总收入的2.4% ;发包及上交收入30.97万元，占2.4% ;财政补助收入629.86万元，占48.2% ;其他收入614.23万元，占47%。全县491个村民委员会中无收入的274个，占55.80%，即接近六成的村庄处于“空壳化”状态;集体经济收入1万元以下的有125个，占比25.46% ;收入在1万—3万元、3万—5万元、5万—10万元的村庄分别有64个、9个和12个，三者合计占比17.31% ;集体经济收入在10万元以上的村庄共7个，占比仅为14.26%。可以看出，巴东村级集体经济发展相对落后，许多村庄成为经济空壳村和薄弱村，由于村级集体经济发展基础差，底子薄，绝大多数村都是靠国家的财政补助收入艰难维持着日常的工作开支，而不是集体经营收入。这在很大程度上限制了村庄的治理与服务能力。再从乡村干部发展集体经济的能力来看，巴东全县有经商经历的村主职干部只有155名，仅占14.9%，大多数村级干部管理的村级经济，经不起市场竞争的冲击，缺乏运用市场规则保护自己的能力;缺乏科技知识，带领村民致富是心有余而力不足，因管理水平和技术水平跟不上，难以有效促进村级集体经济的发展。

一方面，许多村庄成为集体经济的“空壳村”或者“薄弱村”;另一方面，随着村庄经济社会的发展和政策的需要，村级公益事业覆盖面的扩大，村级组织的各项开支也相对增多，对于那些经常性收入很少的村庄而言，面临巨大的经济压力。特别是随着新农村建设工作的深入开展，村庄的财政支出不断增加。这些支出对于维持村级组织正常运转必不可少，但对集体经济收入缺乏尤其是没有收入的村庄造成了很大的负担，许多村庄为了维护正常运转只能举债经营。这就导致许多村庄负债累累，村级债务负担越来越重。从巴东县村级集体负债情况来看，2009年无负债的村有7个，负债5万元以下的229个，负债5万—10万元的118个，负债10万—20万元的84个，负债20万元以上的53个。本来就脆弱的集体经济还要接受累累负债的考验，大多数村的日常村级组织活动受经费制约难以开展，更谈不上为村民兴办公益事业。由于县级财力缺乏，村级集体经济薄弱，巴东县农村公共服务的供给情况受到很大制约。从村级卫生服务的供给情况来看，2004年巴东县491个行政村中，实行合作医疗的村庄仅有24个，占比4%;无医疗点的村有143个，占比25%，即接近三成的村庄没有医疗点(表1—1)。

表1—1　巴东县2004年农村村级卫生组织情况

(资料来源:巴东县2004年统计年鉴)

(二)乡村服务阵地缺乏

落后的“吃饭财政”让巴东在投资基础设施的建设上显得捉襟见肘，而无资源、无土地、无产业优势的“三无”村占绝大多数的现实状况，也断了村庄自我建设的后路。在公共服务难以入村的背景下，巴东农村也出现服务阵地建设滞后的困境，造成了村干部办公无场所，党群互动无媒介，服务群众缺手段、少载体等问题。2012年之前，巴东491个行政村中，有170多个村庄没有固定的村委会办公场所。如大支坪镇袁家坝村村委会就没有办公场所，老百姓有事都要爬坡上岭找到村干部家，村干部开展工作也是走家串户，不仅老百姓办事麻烦，村干部工作效率也低。此外，村干部兼职化、村委会不定时开门、公章随身挂也成为多数村庄的常态，村干部就好像在“流动的办公室”里办公。而由此衍生出来的办事不规范、办事不认真、办事不热情则成了基层生态的另一种写照。溪丘湾乡石碾村村主任向太丙就此谈道:“过去村干部一个月也去不了一两次村委会，不想给村民办的事情，我就给他说让去什么部门就不再管了。”基层服务阵地的缺失，不仅难以凝聚群众共识，更为村庄治理和服务的“空心化”埋下了伏笔。

乡村服务阵地的缺失不仅体现在硬件的办公场所与设施的缺乏，也体现在乡村干部服务能力的薄弱和治理能力的滞后。首先，部分村干部年龄偏大，文化程度偏低，个人能力不足，服务群众能力有限，不能完全适应新时期农村工作的需要。村干部中近几年毕业的高中生很少，多数为80年代的初中、高中毕业生，因缺乏知识的更新，思维方式跟不上新时代的要求，过于看重经验，缺乏开拓创新的意识，对出现的新问题缺乏新方法，多数村干部难以应对乡村日益复杂的公共服务与管理。其次，村干部公共服务的能力缺乏。乡村干部及其成员的整体素质较差。主要表现在乡村干部思想观念陈旧，知识更新能力差。由于理论认识不足以及长期以来习惯强制性管理，大部分乡村干部认为“干得越多越好，管得越细越好”。最后，群众所期待的乡村干部是像“全科医生”那种的“全科干部”，对于老百姓的问题能够“问不倒、难不住”。而目前一些乡村干部及成员“对上不对下”、“不求有功，但求无过”意识严重。大部分乡村干部及其成员处于这种工作状态，真正熟悉农村、农业、农民，懂服务、会服务的人只是很少一部分。

村干部能力与素质的欠缺在很大程度上限制了乡村治理与公共服务的能力，而村干部角色不清与错位则进一步弱化了村庄的服务功能。总体来看，村干部是具有双重角色的特殊群体，他们既扮演了村民的“当家人”角色，同时又担当了政府的“代理人”角色。双重角色意味着双重职责，村干部一方面要承担政务;另一方面要搞好村务。村干部集两种角色于一体，因此便不可避免地存在身份上的冲突。巴东县野三关镇的一位村干部抱怨说:“我们对于上级的要求只能无条件执行，上级交办的各种事项，该办的要办，不该办的也要办。那么多的‘一票否决’，就像脑袋上悬了一把剑，哪个敢对着干。”村干部的角色明显失衡，他们把大量的时间和精力用来完成上级下达的工作任务，很少有时间处理本村事务，为村民提供服务。

此外，由于村干部长期待遇低下，造成其思想不稳定，影响其服务群众的积极性。如溪丘湾乡石碾村仅村支书、村主任两位主职干部享有每月不足500元的县级财政配套误工补贴，而从村集体无收入来源，这微薄的补助还要分给另两位村干部(计生专干和另一位支部委员)。石碾村上下海拔相差600米，村民间最远距离接近10公里，最远处到村委会骑摩托车超过25分钟，4个村干部分片管理9个村民小组1581位村民，工资不高但任务着实不轻。村支书邓光林说:“如果不给他们发钱，工作就没人干了，喊人下组也不好喊了。”而一些致富能手、村医、村教以及高学历等村庄精英在村庄留守人群中个人能力强、影响力大、群众基础好、受信任程度高，但缺乏服务群众的机制性通道使其个人能力不能充分发挥。

(三)农民原子化危机

集体收入的缺乏一方面弱化了村庄的治理能力，另一方面也使农民缺乏一种利益连结的纽带，农民之间的合作日益减少，这样使得农村原子化的趋势不断加强。同时在市场经济改革的浪潮中，农民的经济理性逐步增强，个体化的趋势也越来越明显，农民的组织化程度越来越低，进一步加深了农民的原子化程度。由于村庄集体经济的削弱和丧失，农民之间的共同利益因缺乏经济基础而难以维系，如此一来，村级组织和村民之间的联系也不断减弱。村级组织对于许多村民而言基本上成为可有可无的事物，而农民的原子化趋势也使得村庄的社会管理和服务难以“横向到边”，许多村民不愿意参与到村庄管理中来。大支坪镇耀英坪村的村民反映，以前村里的村两委基本上从未召开过村民大会或村民代表大会，而村民观念里也很少有“村集体”的概念，更谈不上对集体的归属感和忠诚度，“除了收钱的时候，谁知道村集体是干啥的”。由于农民缺乏对村集体的认同，导致村庄的公共事务难以开展。

而与此同时，外出打工现象的增多进一步加剧了农民的原子化危机。随着农村改革的不断深入，极大地激发了农民的生产积极性，加上科技水平的不断提高，农业劳动生产率不断提高，越来越多的农民从土地上转移出来。同时，随着改革的推进，乡镇企业和私营企业迅速发展，创造了大量非农就业机会，带动了一批又一批的农民进城务工。特别是近些年大量青壮年劳动力外出打工，留守的大都是老人、妇女和儿童。根据巴东县劳动部门统计，全县有21万个农村劳动力，其中外出务工的有6万多人，占当地农村劳动力的30%左右，占农业人口的14%。耀英坪村辖10个村民小组402户1304人，山大人稀，人口居住分散。全村大部分青壮年劳动力外出务工，常年在村的大部分都是老人、妇女、儿童。由于大量有较强社会参与能力的中青年农民外出，导致农村社会管理与公共服务难以有效开展。许多基层干部反映，现今要找一个能办事、愿意办事的村干部越来越难，“有能力当的不愿意当，没能力当的抢着当”。许多村民认为“当一年村干部，不如打半年工”。在打工经济的推动下，农村大量青壮年劳动力纷纷流向城市，村庄的“空壳化”使得村民自治流于形式，乡村公共产品由于缺乏农民的参与而陷入困境。由于缺乏村民参与，由政府主导的公共产品和公共服务往往无法有效满足农民的实际需要。

(四)村级管理与服务缺位

随着经济的发展，巴东农村不仅出现了“人口空心化”现象，而且也出现了“管理与服务空心化”问题。基层干部未能深入基层，对农村情况知之甚少。村干部沦为兼职，村委会不定时开门。在农村，虽然很多村建设了规范化的党员群众服务中心，但干部很少到那里办公，群众很少进门办事，经常关门插锁，没有“人气”，如何利用村级阵地服务群众，解决联系服务群众“最后一公里”的问题一直困扰着巴东政府。

从村级管理层面来看，由于管理体制和制度相对滞后，缺乏规范性，制约了农村基层的公共管理与服务职能的落实。从2014年的数据来看，巴东全县491个村(居)委会中，缺少村支书的村有14个，占2.9%，缺村主任的村占13%。村级干部的缺位导致村级管理的主体缺少一个重要环节，在很大程度上限制了村庄的管理。另外，村级的管理制度不健全，无章理事的情况也较为普遍。全县村级制度不健全的有21个，占4.3%;落实制度一般的有171个村，占35%，落实制度差的村有11个，占2.2%。由于村级制度不健全或落实不到位，导致村庄管理陷入无序状态。同时，就村务公开而言，全县有82个村没有规范的公开栏，占16.7%，村务公开不符合程序和要求的有72个，占15%。总体而言，巴东“三无”村多，无人管事，无章理事，无阵地议事的问题较为突出。

但就村民自治的开展情况而言，村民自治是农村人口在本村范围内通过民主形式实行自我教育、自我服务和自我管理。由于巴东山大人稀，村庄管理的地域范围大，村民自治的开展也不太理想，农民参与村庄公共事务和公共管理的积极性偏低，从而制约了村级公共服务的发展。另一方面，大量外出农民工的出现则进一步阻碍了村民自治的有效开展。农民工在外地经商或工作，但户籍仍在农村，形成外地管得着但无权管、本地有权管却管不到的局面。导致农民工对村民自治的参与不足，参加选举的人数不多，无法对乡村治理进行监督，直接影响村务的民主决策和民主管理。以耳乡湾村为例，全村共1516人，其中有农民工近400人。由于该村大多数有知识、有能力的优秀人士外流，使其村委会换届选举时除了老人和妇女外很难找到男性选民，更是选不出大家满意的“当家人”。无奈之际，村民们相约给一个有兄弟在县政府任职的男青年投票，因为村民们期望该青年当选后可以通过其兄弟从县政府申请修路的资金，可是这个新村委会主任并不领情，不仅没有筹款，反而一走了之，外出打工两年多不见踪影。