第三节 全面预算管理的制度体系

全面预算管理是一个庞大的系统工程，涉及面广，技术性强，一个环节出现问题都会直接影响整个预算管理的顺利进行。因此，实施全面预算管理要特别重视规章制度建设，实现以规章制度规范全面预算管理的全过程，使全面预算管理的实施有法可依、有章可循。同时，要注意在全面预算管理的实践中不断修订、健全和完善全面预算管理的各项制度，确保全面预算管理体系真正发挥效能。并特别注意抓好以下两方面的工作：

一是制订的规章制度要切实可行。做到既要满足全面预算管理的需要，又要简便易行，不搞烦琐哲学；既要适应情况的变化而及时修订，又要保持制度的相对稳定性，避免频繁修改，引起混乱。

二是规章制度建立以后，要认真贯彻，严格执行。必须根除“规章制度全而细，执行起来不一致”的弊端，对于违反规章制度的现象，要给予坚决的抵制和纠正。各级领导要以身作则，带头维护规章制度的严肃性。同时也应在制度允许的范围内，合情合理地解决某些特殊问题。

全面预算管理制度可分为基本制度、工作制度和责任制度三大类，其制度体系架构如图2-1所示。

一、基本制度

基本制度是实施全面预算管理的根本性制度。主要包括《全面预算管理制度》和《全面预算管理组织制度》。

（一）《全面预算管理制度》是关于企业实行全面预算管理的总条例，是推行全面预算管理的基本依据和规范。其内容主要包括：

1．总则：主要对全面预算管理的原则、任务、适用范围等事项做出规定；

2．组织体系：主要对全面预算管理决策机构、办事机构、执行机构、监控机构、考评机构等职能机构的组成及职责范围做出规定；

3．预算编制：主要对全面预算的编制内容、编制方法、编制程序、编制时间和编制部门做出规定；

4．预算审批：主要对全面预算的审批程序、权限、内容和时间做出规定；

5．预算执行：主要对全面预算执行的方法、步骤做出规定；

6．预算控制：主要对全面预算执行的控制方法、控制程序和控制权限做出规定；

7．预算调整：主要对全面预算的调整原则、调整程序、调整权限和调整时间做出规定；

8．预算核算：主要对全面预算执行情况的责任核算方法、核算内容做出规定；

9．预算分析：主要对全面预算执行过程和结果的分析方法、分析内容、分析程序和分析时间做出规定；

10．预算考评与奖惩：主要对全面预算执行过程和结果进行考评与奖惩的方法、考评与奖惩的时间、考评与奖惩的程序等事项做出原则规定。

（二）《全面预算管理组织制度》是明确全面预算管理决策机构、日常管理机构、执行机构和监控考核机构的组成与权责的制度文件。其内容主要包括：

1．明确全面预算管理决策机构——公司预算委员会的人员组成、议事规则和权责；

2．明确全面预算管理日常管理机构——公司预算管理办公室的人员组成和权责；

3．明确全面预算管理执行机构——预算责任网络的构成，将公司内部各部门分别划分为投资中心、利润中心和成本中心，并明确其权责；

4．明确全面预算管理监控考核机构——公司预算考评委员会或办公室的人员组成和权责。

二、工作制度

工作制度是有关全面预算管理的具体任务、程序、方法、规定等方面制度，是全面预算管理制度的具体实施细则和依据。主要包括《全面预算编制制度》、《全面预算执行制度》、《全面预算核算制度》、《全面预算报告制度》等若干个制度。

（一）《全面预算编制制度》一般以《预算编制大纲》（或《预算编制指南》）的形式出现。企业在布置各部门编制预算之前，必须由预算管理部门编写一份《预算编制大纲》，用以指导各部门的预算编制工作。一般而言，《预算编制大纲》应包括如下主要内容：

1．全面预算编制工作的组织领导；

2．全面预算编制的种类和期间（年度、季度、月度等）；

3．各项预算编制的责任部门；

4．各项预算编制的方法；

5．各项预算编制的程序和时间要求；

6．各项预算的审批程序和权限；

7．各种预算表格的填制指南和有关项目之间的勾稽关系；

8．预算编制的注意事项；

9．预算的表格样式等。

（二）《全面预算执行制度》是对各种预算的执行方法、步骤、要求等事项做出的具体规定。主要包括《预算支出及报销审批制度》、《预算支出立项制度》、《物资采购制度》等具体制度和办法。其内容主要包括：

1．明确各项预算执行的方法和程序；

例如，执行基建技改项目预算应履行立项、招标、签订合同等程序；执行生产预算需细化指标，将责任分解到各车间、工段；执行物资采购预算，要货比三家、比质、比价；执行销售预算要明确价格的审批权限、货款回收政策及应收账款的最高限额，等等。

2．明确预算支出及报销的审批程序；

3．明确各层级领导在预算执行方面的权力和责任；

4．有关授权书等。

（三）《全面预算核算制度》是关于对预算执行过程和执行结果进行计量核算的制度文件。因为国家统一规定的《企业会计制度》不能满足全面预算按部门、按可控性原则进行计量与核算的要求，所以，实施全面预算管理必须由企业财务部门自行设计《责任会计制度》。其内容主要包括：

1．责任会计核算的基本程序；

2．责任会计核算遵循的原则；

3．责任会计核算的组织体系；

4．各责任中心的核算方法与内容；

5．责任会计的核算流程；

6．责任中心的内部结算；

7．责任会计核算的内部仲裁等。

（四）《全面预算分析制度》是对全面预算执行过程和结果进行分析的制度文件。其内容主要包括：

1．预算分析的内容；

2．预算分析的方法；

3．预算分析的程序；

4．预算分析的责任分工；

5．预算分析的质量与时间要求等。

（五）《全面预算控制制度》是对全面预算执行过程和结果进行控制的制度文件。其内容主要包括：

1．预算控制的责任部门与职责；

2．预算控制的方法；

3．预算控制的内容；

4．预算控制的程序；

5．预算控制的权限等。

（六）《全面预算调整制度》是对全面预算进行调整的制度文件。当因为各种原因，必须调整预算指标时，应按制度规定的程序进行调整。制度的内容主要包括：

1．预算调整的原则；

2．预算调整的程序；

3．预算调整的权限与责任；

4．预算调整的时间；

5．预算调整的具体办法等。

（七）《全面预算报告制度》是对预算执行过程和结果进行反馈报告的制度文件。其内容主要包括：

1．反馈报告的形式与种类；

2．反馈报告的内容与编报时间；

3．反馈报告的编制要求；

4．反馈报告的责任部门；

5．反馈报告的上报与使用等。

（八）《全面预算审计制度》是对全面预算管理各环节进行审计监督的制度文件。其内容主要包括：

1．预算审计的内容、形式与种类；

2．预算审计的原则与程序；

3．预算审计的责任部门；

4．预算制度审计；

5．预算编制审计；

6．预算执行审计；

7．预算报告审计；

8．预算考核审计；

9．预算奖惩审计等。

（九）《全面预算考评制度》是对全面预算执行过程和结果进行考核与评价的制度文件。其内容主要包括：

1．预算考评的组织与责任部门；

2．预算考评的原则与要求；

3．预算考评的形式与内容；

4．预算考评的方法、步骤与程序；

5．预算考评的时间等。

（十）《全面预算例外管理条例》是处理全面预算管理非常规事项的制度文件。其内容主要包括：

1．例外管理的原则；

2．例外管理的范围与事项；

3．例外管理的程序与要求；

4．例外管理的授权与责任等。

（十一）《预算支出审批程序及授权规定》是明确预算支出审批程序与权限的制度文件。其内容主要包括：

1．预算支出的种类；

2．预算支出的立项与审批程序；

3．预算支出的审批权限；

4．预算支出经办人与审批人的责任等。

三、责任制度

责任制度是有关公司总部与各分子公司，以及公司内部各级组织、各类人员的工作范围、工作目标、应有权限、利益和工作程序等方面的制度，如《部门职责范围和工作标准》、《预算目标责任书》等。

（一）《部门职责范围和工作标准》是明确全面预算管理决策机构、日常管理机构、执行机构和监控考核机构职责范围和工作标准的制度文件。其内容主要包括：

1．公司预算委员会的职责范围与工作标准；

2．公司预算管理办公室的职责范围与工作标准；

3．公司各预算责任中心的职责范围与工作标准；

4．公司预算监控考核机构的职责范围与工作标准。

（二）《预算目标责任书》是明确预算执行部门在预算期的预算目标和责权利关系的内部契约性制度文件。其内容主要包括：

1．预算管理的主体和预算执行的主体；

2．预算执行部门在预算期内的预算目标；

3．预算管理主体和预算执行主体的权利与义务；

4．预算执行过程及结果的奖励或惩罚方案。

四、管理制度的制定

全面预算管理制度的制定一般要经过编写制度草案—征求意见—修改完善—审议通过—发布实施五个步骤。

（一）制度草案：预算管理制度的起草一般由公司负责预算管理的部门及人员负责，对于技术性较强的预算管理制度也可以委托社会管理咨询机构的专家进行设计。

（二）征求意见：制度草案编写完成后，需要广泛征求有关部门及相关人员的意见，为预算制度的实施奠定坚实的基础。征求意见的方法一般有两种：一是由制度起草部门召开专门会议，讲解制度草案，请参加会议的人员发表修改意见；二是将制度草案通过逐个管理部门和相关人员传阅的办法，请传阅的人员书面发表修订意见。

（三）修改完善：由于征求的修改意见是由不同部门站在不同角度提出的，这些意见往往反映了不同部门的权益，有的带有明显的部门倾向性。因此，制度起草人员将征求到的修改意见必须进行归类汇总，经过去伪存真、去粗取精、全面平衡、综合考虑的过程，对制度草案进行全面修改完善，并经公司分管领导审核后，即可提交有关权力机构审议通过。

（四）审议通过：制度的性质不同，审议的权力机构也是不同的。就预算管理制度而言：基本制度一般需要董事会审议通过；工作制度和责任制度一般需要总经理办公会或预算委员会审议通过。

（五）发布实施：经过审议通过的预算制度即可颁布实施，在实施中遇到的制度未尽事宜，由预算管理机构根据授权协调处理。

下面，例举阳光公司的《全面预算管理制度》。

阳光公司全面预算管理制度

一、总则

第一条 为适应社会主义市场经济和企业发展的要求，建立现代企业制度，完善公司法人治理结构，提高公司整体管理水平和经济效益，经董事会研究决定，在公司建立全面预算管理机制。为此，根据中华人民共和国财政部《关于企业实行财务预算管理的指导意见》，结合公司实际情况，特制定本制度。

第二条 全面预算管理的基本原则是：

1．量入为出，综合平衡；

2．效益优先，确保重点；

3．全面预算，过程控制；

4．权责明确，分级实施；

5．严格考核，奖惩兑现。

第三条 全面预算管理的范围与内容：

全面预算管理是对公司预定期内的经营活动、投资活动、财务活动，进行全面规划、预计、测算和描述，并对其执行过程与结果进行控制、调整和考评的一系列管理活动。具体内容包括：

1．制订企业在预定期内的战略规划和经营目标；

2．编制公司经营预算、资本预算和财务预算；

3．经过法定程序审查、批准企业预算；

4．全面执行企业预算；

5．对执行预算过程进行监督和调控；

6．编制企业各项经营活动执行情况的反馈报告，对预算执行情况进行分析；

7．对各预算执行部门的业绩进行考核评价，奖惩兑现。

第四条 全面预算管理的基本任务是：

1．组织落实公司董事会确定的年度经营目标并细化、分解，组织实施；

2．明确公司内部各部门的预算管理职责和权限；

3．对公司预算执行情况进行控制、监督、分析和考评。

第五条 本制度适用于公司总部及公司所辖各子公司、分公司、分厂、车间以及其他经济实体。

二、预算管理的组织体系

第六条 全面预算管理组织体系由预算管理决策机构、预算管理职能机构和预算管理执行机构三个层次组成。

1．预算管理决策机构是组织领导公司全面预算管理的最高权力组织；

2．预算管理职能机构是负责预算的编制、审定、监控、协调和反馈的职能部门；

3．预算管理执行机构是预算执行过程中的各个责任预算执行主体。

第七条 预算管理决策机构为公司预算委员会，公司预算委员会受公司董事会直接领导；公司法人代表任主任委员，副主任委员由公司总经理和财务负责人担任，成员由公司高级管理人员和部分子公司、分公司及部门负责人组成。

预算委员会具体组成人员名单由董事会研究决定。

预算委员会的职责是领导公司全面预算管理工作。主要职责包括以下几项：

1．根据公司远景规划、发展战略及长期计划，制订公司本年度预算控制指标；

2．审批有关预算管理的政策、规定、制度等相关文件；

3．制订全面预算编制的方针、程序和要求；

4．审查公司总预算草案和下属二级单位预算草案，并就必要的修订提出建议；

5．将经过审查的预算提交公司董事会及股东会审议，通过后下达正式预算；

6．审批预算管理奖惩办法；

7．仲裁和协调预算管理中的冲突和纠纷；

8．审批预算调整事项和在必要时对预算执行过程进行干预；

9．接受预算与实际比较的定期预算报告，审定年度决算。

第八条 公司预算管理职能机构为公司预算管理办公室，负责公司日常全面预算管理工作。主要职责是：

1．负责公司预算管理制度的起草和报批工作；

2．根据预算委员会的决议，编制企业年度预算管理指南或大纲；

3．组织制订公司预算的各项定额工作、价格工作、标准化工作等基础工作；

4．为各预算单位的预算管理提供咨询；

5．编制公司年度全面预算（草案），并根据预算总目标向公司内部各部门分解、下达预算指标；

6．预审下属二级预算单位预算草案，并提供修改意见和建议；

7．汇总企业预算，并向预算委员会提出审批重点和建议；

8．负责检查落实公司预算管理制度的执行；

9．对预算执行过程的管理和控制，并定期进行分析；

10．结合预算运行的实际情况，提出调整预算指标的建议方案；

11．定期向预算委员会提供预算反馈报告，反映预算执行中的问题，并为预算委员会进一步采取行动拟定备选方案；

12．负责预算管理的其他日常工作。

公司预算管理办公室与公司财务部合署办公，财务部部长兼任公司预算管理办公室主任。

第九条 全面预算管理的监控工作由预算管理办公室牵头负责，考评工作由人力资源部牵头负责，各职能部室按其职能分工搞好配合。

第十条 全面预算管理的执行机构为公司各级预算责任执行主体。按其性质和责任分别划分为投资中心、利润中心和成本、费用中心。各责任中心必须具备的条件是：

1．具有承担经济责任的主体，即责任人；

2．具有确定经济责任的客体，即资金运动；

3．具有承担经济责任的基本条件，即职权；

4．有考核经济责任的基本标准，即经济绩效。

第十一条 投资中心是需要对其投资负责的责任中心，适用于对资产具有经营决策权和投资决策权的独立经营单位。

第十二条 利润中心是指需要对收入、成本、费用负责，并最终对利润预算负责的责任单位。根据情况可划分为“自然”利润中心和“模拟”利润中心。

第十三条 成本、费用中心是指具有一定成本、费用控制权，因而只能对其可控成本费用预算负责的责任单位。

第十四条 各责任中心的确定和划分由公司财务部门拟定草案，报预算委员会审批决定。

三、全面预算的内容和责任分工

第十五条 公司的各项预算本着“谁执行预算，谁就编制预算草案”原则确定各项预算草案的编制责任单位如下：

1．销售预算草案由销售部编制；

2．生产预算草案由各生产分厂编制；

3．员工工资预算草案由人力资源部编制；

4．制造费用预算草案由各生产分厂编制；

5．产品成本预算草案是由各生产分厂编制；

6．采购预算草案由采购部编制；

7．存货预算草案由储运部编制；

8．管理费用预算草案由各职能管理部门编制；

9．财务费用预算草案由财务部编制；

10．销售费用预算草案由销售部编制；

11．科技开发费用预算草案由工程部编制；

12．固定资产投资预算草案由项目主管部门编制；

13．权益性资本投资预算草案由投资发展部编制；

14．债券投资预算草案由财务部编制；

15．筹资预算草案由财务部编制；

16．现金预算草案由现金收入部门和各现金支出部门编制；

17．预计资产负债表草案由财务部编制；

18．预计利润表草案由财务部编制；

19．其他预算草案均按照部门职能分工编制。

四、全面预算的编制程序、方法和时间

第十六条 年度预算的编制

年度预算的编制按照“由上而下，上下结合、分级编制、逐级汇总”的程序进行。具体编制程序、方法和时间要求是：

1．下达目标：公司董事会于每年10月15日前确定公司下一预算年度的经营目标；公司预算委员会根据公司预算年度的经营目标，于每年10月25日前制订公司下一年度预算编制纲要，确定公司下一年度预算编制的原则和要求，下达各预算执行单位。

2．编制上报：各预算执行部门按照公司预算委员会下达的全面预算目标和政策，结合本单位实际以及预测的执行条件，按照统一格式和分工，编制本部门下一年度预算草案，于11月20日前上报公司预算管理办公室。

3．审查平衡：预算管理办公室对各预算执行单位上报的预算草案进行审查、汇总，提出综合平衡的建议，并于12月10日前反馈给有关预算执行单位予以修正。

4．审议批准：公司预算管理办公室在有关预算执行单位修正调整预算草案的基础上，汇总编制公司全面预算草案，于12月15日前上报公司预算委员会及董事会讨论审批。董事会在预算年度的1月1日前审批年度预算。公司财务预算须经过公司股东大会的审议、批准。

5．下达执行：董事会审议批准的年度总预算，在1月5日前，由预算管理办公室组织落实，逐级下达各预算执行单位。

第十七条 月度预算的编制

月度预算的编制按照“由下而上，上下结合、分级编制、逐级汇总”的程序进行。具体编制程序、方法和时间要求是：

1．各预算执行部门于每月22日前，将本部门下一月份的预算草案编制完毕上交公司预算管理办公室。

2．公司预算管理办公室于每月25日前，对各预算草案进行审核，与各预算执行部门进行充分沟通，对预算草案修订平衡，最终编制公司月度全面预算草案上报公司预算委员会及总经理办公会。

3．公司预算委员会及总经理办公会于每月30日前批准下达下月份全面预算。

第十八条 预算管理办公室可根据管理需要决定编制周预算或日预算。

第十九条 全面预算的编制方法

全面预算根据不同的预算项目，结合公司实际，分别采用固定预算、弹性预算、滚动预算、零基预算、概率预算等方法进行编制。

五、预算的实施与控制

第二十条 预算的实施

1．企业预算一经批准下达，即具有指令性，各预算执行单位就必须认真组织实施。将预算指标层层分解，从横向和纵向落实到内部各部门、各单位、各环节和各岗位，形成全方位的全面预算执行责任体系。

2．公司各部门应当将全面预算作为预算期内组织、协调本部门各项经营活动的基本依据。

第二十一条 预算的控制

1．各部门要强化现金流量的预算管理，按时组织预算资金的收入，严格控制预算资金的支付，调节资金收付平衡，控制支付风险。对于预算内的资金拨付，按照授权审批程序执行。对于预算外的项目支出，应当由预算委员会审批决定。对于无预算、无合同、无凭证、无手续的项目支出，一律不予支付。

2．各部门要严格执行销售、生产和成本费用预算，努力完成利润指标。各预算执行部门要建立健全原始记录，由生产计划部门对各生产通知单进行统一编号；各生产部门对各生产通知单实际消耗的原料、辅料、燃料、动力、人工、制造费用等作详细、明细的记录，以便与预算消耗定额、定率作比较；要及时发现预算执行中出现的异常情况，查明原因，提出解决办法；财务部门要细化核算，实行按月、按品种核算产品成本。

3．公司建立全面预算报告制度，各预算执行单位必须按预算管理办公室的要求定期报告全面预算的执行情况。对于全面预算执行中发生的新情况、新问题及出现偏差较大的重大项目，预算管理办公室要责成有关预算执行单位查找原因，提出改进经营管理的措施和建议。

4．财务部门要利用财务报表和各类内部报表监控全面预算的执行情况，及时向预算执行单位、预算委员会和总经理提供全面预算的执行进度、执行差异及其对公司全面预算目标的影响等各种信息，促进公司完成全面预算目标。

六、预算的调整

第二十二条 全面预算正式下达后，一般不予调整。但在预算执行过程中，遇到下列情况，可对预算进行适当的调整：

1．国家相关政策发生重大变化，导致无法执行现行预算时；

2．企业生产经营做出重大调整，致使现行预算与实际差距甚远时；

3．国内外市场发生重大变化，企业必须调整营销策略和产品结构时；

4．突发事件及其他不可抗事件导致原预算不能执行时；

5．预算委员会认为应该调整的其他事项。

第二十三条 预算的调整程序

1．企业调整全面预算，应当由预算执行单位逐级向公司预算管理办公室提出书面报告，阐述预算执行的具体情况、客观因素变化情况及其对预算执行造成的影响程度，提出预算的调整幅度。

2．预算管理办公室应当对预算执行单位的预算调整报告进行审核分析，集中编制公司年度全面预算调整方案，提交公司预算委员会及总经理办公会审议批准，然后下达执行。

3．对于预算执行单位提出的预算调整事项，进行决策时，应当遵循以下要求：

（1）预算调整事项不能偏离公司发展战略和年度全面预算目标；

（2）预算调整方案应当在经济上能够实现最优化；

（3）预算调整重点应当放在全面预算执行中出现的重要的、非正常的、不符合常规的关键性差异方面。

七、预算的分析与考核

第二十四条 预算的分析

1．公司建立全面预算分析制度，由预算管理办公室定期召开全面预算执行分析会议，全面掌握全面预算的执行情况，研究、落实解决全面预算执行中存在问题的政策措施，纠正全面预算的执行偏差。

2．开展全面预算执行分析，财务部及各预算执行单位应当充分收集财务、业务、市场、技术、政策、法律等方面的有关信息资料，根据不同情况分别采用比率分析、比较分析、因素分析、平衡分析等方法，从定量与定性两个层面充分反映预算执行单位的现状、发展趋势及其存在的潜力。

3．针对全面预算的执行偏差，预算管理办公室及各预算执行单位应当充分、客观地分析产生的原因，提出相应的解决措施或建议，提交预算委员会、总经理办公会研究决定。

第二十五条 预算的审计

1．公司预算委员会应当定期组织全面预算审计，纠正全面预算执行中存在的问题，充分发挥内部审计的监督作用，维护全面预算管理的严肃性。

2．全面预算审计可以采取全面审计，或者抽样审计。在特殊情况下，公司也可组织不定期的专项审计。

3．审计工作结束后，公司内部审计机构应当形成审计报告，直接提交预算委员会，作为全面预算调整、改进内部经营管理和全面考核的一项重要参考。

第二十六条 预算的考核

预算年度（季度、月度）终了，公司预算委员会应当向董事会或者经理办公会报告全面预算执行情况，并依据全面预算完成情况和全面预算审计情况对预算执行单位进行考核。

第二十七条 预算考核结果的奖惩

公司全面预算执行考核是企业效绩评价的主要内容，应当结合年度内部经济责任制考核进行，与预算执行单位负责人及员工收益奖惩挂钩。

八、附则

第二十八条 预算委员会授权预算管理办公室制订有关全面预算管理的实施细则，以利于全面预算的编制和执行。

第二十九条 本制度由公司预算管理办公室负责解释。

第三十条 本制度经公司董事会审议通过。

第三十一条 本制度自颁布之日起施行。

2000年12月26日