1.8 城市管理规划的框架设计

城市已经成为人类社会政治、经济和文化中心，成为政府管理和人民生活的主要聚集地和载体。

城市管理以城市市政、市容提升等为目标，通过目标设定、行为规范、法制约束和日常监督等，体现城市管理者的意志和导向。

全球化、信息化和网络化使得我国面临的公共治理问题更加复杂多变。在我国各地城市管理过程中，创新了一些好的模式和实践，正在改变和服务着人们工作居住的城市。但是，也存在交通拥堵、环境污染、乱拆乱建、公平缺失等问题和缺陷，城市管理的理念、机制等也存在与经济、社会发展不适应的环节，有待改进和提升。

从城市管理的概念和趋势看，1976年联合国召开了首届“人类住区大会”，提出用可持续发展的观点来建设和保护人类居民点环境，1989年，联合国设立“联合国人居环境奖”，引导和鼓励各国建立宜居环境优美的城市。1996年，联合国召开第二届人类环境大会，提出了城市应当适宜居住的人类社区概念，明确指出了城市的宜居性概念，是指空间、社会、环境的特点与质量、宜居城市观念得到了国际共识。

2001年巴黎提出将城市生活质量作为巴黎规划和建设的重要内容，确保城市功能的多样性和居民的社会融合，在发展经济的同时，保护社会文化和环境。2003年《大温哥华地区长期规划》要求城市规划能满足所有居民的生理、社会和心理方面的需求，有利于居民自身发展。2004年《伦敦规划》将“宜人城市”作为核心内容，即宜人、繁荣、公平、可达、绿色，宜居城市已成为世界范围内城市管理者竞相追逐的目标。

由联合国环境规划署认可、国际公园协会主办的“国际宜居城市与社区”评比，提出了“世界宜居城市”评选的11条基本准则：

（1）必须拥有设计良好、有国际长程航班的国际机场；（2）低犯罪率；（3）国家提供优质的教育；（4）高素质的保健医疗服务；（5）气候宜人；（6）通信系统良好；（7）社会容忍度高，能容忍同性恋、不同种族，并让妇女平等就业；（8）凌晨1时仍能买到酒；（9）公共交通收费合理且服务佳；（10）当地媒体及国际报纸杂志的有无、多寡及其素质；（11）城市规划可让市民接触到大自然，并尽量避免污染和生态破坏。

2008年全球国际花园城市总决赛共评出15个国家的27个城市，代表了世界城市建设的最高水平。

我国对宜居城市的研究是从2004年开始，随后，相关研究成果逐步增多。自2004年北京市总体规划出现“宜居城市”概念以来，我国在内涵、标准和建设措施方面进行了大量的探索，取得了较多的成果。

宜居城市需要具备两个条件：一是自然条件，要有新鲜的空气、洁净的水、安全的步行空间、人们生活所需的充足的设施：二是人文条件，即人性化的城市、平民化的城市、充满人情味、有文化底蕴的城市，居民有归属感的城市。

地方政府要做好城市管理，构建生态、宜居、产城融合的现代城市，需要科学处理经济、社会与自然系统的关系，统筹规划，有序布局，通过一系列的重点工程和城市管理、运营工作，实现预期的较高管理目标。

地方政府构建城市管理的生态系统，主要包括以下功能。

调节功能：包括生态系统的气体调节、水调节、生物化学调节以及物质循环调节。为了保持生态系统的健康，这些调节功能还能为居民和机关、企业等提供有价值的服务，如净化空气、提供饮用水、适宜的土壤环境和生物控制服务等。

栖息功能：为动植物和人类提供适宜的生存环境，对保存生物和基因及其进化过程贡献力量。

生产功能：初级生产和次级生产。自生生物通过光合作用吸收营养物质，然后将能量、水、一氧化碳和营养物质转化为碳水化合物，这些碳水化合物又被次级生产者所利用，从而生产出更多的生物物质。这些多样化的碳水化合物又提供可供人类消费的产品和服务，包括食品、原材料、能源资源、基因物质等。

构建城市生态系统，实现产程融合是全球城市管理的高级目标。

从全球城市管理，包括市政市容管理的趋势来看，正在向人文管理、科技管理、民主法制管理等方向演变。

研究我国经济社会发展对城市管理的基本需求，初步判断，我国市政市容管理将逐步由粗放、零散、割裂的管制与罚款，向精细、综合、多方参与的城市治理转变，进而向系统、智慧、协同、动态、更高层次的城市管理的方向转变。

未来的城市，不仅是管理、“管控”与“处罚”，更应该是基于“现代”理念的“发展”与“融合”，包括：规划、运营、管理、服务、融合等基本要素与核心功能。

鉴于此，各地城市管理规划，可以重点体现“城市”“管理”“发展”“融合”等基因和运作机制，以推动我国城市管理的实质性改革与实践创新。

关于城市管理规划架构，应该包括如下基本内容。

一、城市管理规划背景

（一）政策环境

重点研究和分析全球政策与产业形势，国家和区域政策、法律，社会发展的要求，以及居民和技术变化的支撑，等等。

（二）经济环境

重点研究和分析城市管理的规划需求，城市管理的规划定位，城市管理的适应性，等等。

（三）编制依据

重点研究和分析国家层面、上级政府关于主体功能区规划、城乡总体规划、上一级政府五年规划纲要、上一级政府各类专项规划，以及本级政府各类经济规划和产业规划等。

二、规划技术路线

（一）城市管理规划技术路线

主要包括：技术路线的确定、技术路线图的设定，以及具体规划编制步骤等。

（二）城市管理规划编制步骤

主要包括：规划立项、组织团队、搜集相关资料、评估原有规划、编制规划初稿、规划紧密衔接、征求意见、规划修改、规划论证、规划报送审批、发布规划、规划评估，以及规划修订与废止等。

三、城市管理规划编制框架

（一）城市管理规划背景

重点研究和分析：规划分析思路，全球城市管理实践和趋势，我国有关政策与发展趋势，我国和各地城市管理趋势，我国和区域经济社会定位，社会各界对城市管理的需求，以及相关技术变化对城市管理的支撑，等等。

（二）发展基础

重点研究和分析：城市管理现状、城市管理实践、城市管理缺陷、城市管理的基础与预测，以及城市管理的机遇和挑战等。

（三）城市管理战略

重点研究和确定城市规划的指导思想、规划定位、规划目标，以及资源需求等。

（四）空间布局

重点研究和确定城市综合治理、城市环境卫生、城市景观照明、交通网络整治、供热供电管理、管网布局规范、公共安全服务、市场物流服务、城市广告服务、污水垃圾处理等领域。

（五）主要领域

重点研究并确定：城市环境卫生、城市景观照明、交通网络建设、供热供电服务、管网布局建设、公共安全服务、市场物流服务、广告信息服务、污水垃圾处理，以及城市水土保持等。

（六）重大工程

重点研究和确定城市管理需要的重点环境治理、空气质量管理、交通网络建设，以及城市公共服务等重大项目及计划。

（七）体制机制改革

重点研究和确定：现代城市服务理念、城市管理体系、城市经营模式、城市统筹服务机制、全过程全覆盖服务、城市经济社会融合，以及城市管理新模式等。

（八）工作任务

重点研究和确定：城市管理规划编制、现代城市管理组织体系建设、城市管理标准体系制定、智慧城市共享服务平台建设、重点工程责任考核办法，以及重大项目社会融资等领域。

（九）规划保障

重点构建如下的保障体系：

巩固改革成果，完善法规政策；加强组织领导，注重统筹协调；强化责任管理，提高执行效率；创新融资模式，落实重点项目；引导公众参与，提高服务水平。

四、城市管理规划思路示例

（一）城市环境卫生

思路：狠抓清洁空气行动计划落实，开展空气质量考核体系建设。继续围绕压减燃煤、控车减油、治污减排、清洁降尘四大关键领域，加大主要污染物总量减排力度，强化各类污染源治理。

科学编制水务专项规划，完善区域水生态环境联动治理机制。编制北运河地方政府段水系治理方案，推进榆林庄水质净化厂建设，启动延芳淀湿地建设前期工作，启动城南水网工程。

扫雪铲冰：新工艺、新装备，合理使用融雪剂，新建融雪剂搅拌站和立交桥融雪系统。

共公厕所：精细化管理。改造公共厕所，解决城乡旱厕问题，优化旅游景点公厕布局，等等。

（二）城市景观照明

思路：研究和确定城市发展的景观和城市照明灯规范体制，建设标准等，体现服务、发展、节能、生态、融合等理念。

（三）交通网络建设

思路：建议地方政府区政府协调建设进度，确保全线贯通，尽快开展前期规划研究工作。

调整优化公交线路，发展一批微公交线路，满足短途乘客出行和换乘需求。加快推进集中供热配套工程建设，实施老旧小区供热管网改造。

（四）供热供电服务

思路：主要研究和描述供热、供电计划和工作安排，提高对城市服务的能力。

（五）管网布局建设

思路：提高地下空间的开发效益。地下空间主要包括：地下交通、市政设施、公共服务设施、防灾工程、生产空间、储存空间、旅游空间等，可以开发用作物流基地、综合管廊、管线微型隧道、生产车间、办公场所、蓄水池、停车场、仓储等。

（六）公共安全服务

思路：主要是研究城市公共安全、消防火灾、危机事件、恐怖事件、突发事件等管理，以及基础设施建设、维护、使用、风险控制和评估等。

（七）市场物流服务

思路：研究城市服务的贸易与蔬菜、粮食供应等市场布局，现代物流和火车运行、快递公司管理等。

（八）广告信息服务

思路：户外广告包括建筑物广告、公共设施广告、店面招牌广告、夜间照明广告、独立广告和车身广告等。目前，户外广告经营单位、产权单位和管理单位过于分散，缺少沟通。

（九）污水垃圾处理

思路：垃圾分为建筑垃圾和生活垃圾，需分类处理。

（十）城市水土保持

思路：城市水土保持是治理城市水土流失的关键。这个过程是全方位的，包括规划措施、生物措施、工程措施、物理化学措施、管理措施等。

恢复城市生态环境，建设“海绵城市”，加强城市闲置土地、裸露甚至废弃用地的绿化工作，增加绿色植被的覆盖率。对于水土流失严重的建筑项目，适当采取拦渣、护坡、防风固沙、防止泥石流等措施。对于露天放置的渣土，使用化学黏合剂，将裸露在外的沙土固化，或在渣土表面覆盖地膜，并定期洒水降尘。

城市管理的工作任务示例，主要包括以下几项。

（一）研究制定城市管理规划

主要说明如何制定，谁来制定，达到的目标和执行要求等。

（二）推动构建现代城市管理组织体系

研究确定现代管理体系的理念、结构、机制和规则等。

（三）建设城市管理标准体系

研究确定现代城市管理的标准、城市发展的目标和方向、城市经济社会与管理的关联，以及标准体系的制定与执行程序等。

（四）构建智慧城市共享服务平台

研究确定智慧地方政府服务平台建设内容、机制和思路，以及运行模式等。

（五）落实重点工程建设责任考核

研究确定地方政府市政市容管理的重点任务和部门分工，以及可能的责任与落实思路等。

（六）做好重大项目社会化融资

研究确定融资模式和项目管理，以及实现的目标等。如：协调财政部门加强城市维护税、城市居民生活垃圾处理费专项使用，保障市政管理经费。引导企业参与城市建设和管理，推进重点项目、路灯照明节能改造项目的PPP模式等社会化融资。