第二节 核心概念的界定

一 地方政府

《剑桥百科全书》认为：“地方政府是在宪法上属于全国性政府、区域性政府或联邦制政府下的一整套政治机构，它有权在国家有限的领土范围内履行某种职能。”《布莱克维尔政治学百科全书》认为，地方政府是权力或管辖范围被限定在一国的部分地区内的一种政治机构，具有长期的历史发展，在一国政治结构中处于隶属地位，具有地方参与权、税收权和诸多职责等特点；《辞海》解释地方政府是与中央政府相对应的称呼，是设置于各级地方行政区域内，负责行政事务管理的国家机关。概括起来，对地方政府的解释主要有两种不同的范围，广义的解释认为，地方政府即地方国家机关，不仅包括地方行政机关，还包括地方立法和司法机关；狭义的解释认为，地方政府就是地方国家行政机关，不包括司法机关和立法机关。概而言之，地方政府是指除中央政府以外的所有治理国家一部分地域的各个层级的地域性政府。

本书主要从狭义的角度来界定地方政府，并把研究的重点放在地市级政府，原因如下。第一，从现实上看，地市级政府是相对完整的行政单位，其管辖人口和地域规模，都决定了地方政府职能的完整和行为模式的齐全，而且承上启下，是地方政府链条中的关键点。第二，地市级政府处于政府和社会的交接点，与城市社会组织的联系更直接、更密切、更广泛。从某种程度上来讲，地市级政府不仅全面地反映出整个政府体系的运作和变迁，而且，政府和社会的互动、行政体制的变革，将更多地在这个层级的地方政府身上得到集中展示。第三，从政务服务机构产生的历史和现状来看，政务服务机构最早出现在地级市的政府层面，而后才有省、县级政务服务机构以及乡镇的便民服务中心相继出现。可以说，省、县、乡镇政务服务机构是在市（地）级地方政府的影响和辐射下产生的。截至2011年年底，我国31个省（区、市）共设立行政服务中心2912个（含各级各类开发区设立的服务中心），其中，省级中心10个，市（地）级368个，县（市）级2534个，几乎每个市都有一个政务服务机构。因此，把重点放在地市级政府更具有本源和普遍的意义。

二 政务服务机构

政务服务机构的称谓并不统一，如行政审批中心、行政服务中心、政务超市、“一站式”服务中心、政务大厅、政务服务中心等，我国台湾地区又称之为“马上办中心”“单一柜台”等。当前，学界对该类机构的定义并没有统一，不过比较有代表性的界定主要有以下几种：姜晓萍等认为，“政务服务机构（中心）是由具有行政审批职能的部门相对集中在政府指定的地点为公众提供窗口式服务的机构。其显著特点就是把过去分散式、封闭式、串联式的审批，改为集中式、开放式、并联式的审批”。段龙飞认为政务服务机构“是在服务型政府理念的指导下，通过集中式的政府职能组织方式，依靠先进的服务手段，为公民或组织提供一体化服务的新型机构”。吴爱明等则认为政务服务机构是指“政府有效整合职能，在一个集中的办公地点为公民提供全程式高效、快捷、公开、透明服务的一种行政服务形式，旨在建构一个回应力更强、效率更高、服务更到位的政府”。

概括而言，政务服务机构区别于传统管制时代的部门行政审批机构，体现了服务型政府的价值诉求和功能定位。虽然当前称谓并不统一，但从内涵上可以对该类机构做出这样的界定：政务服务机构是政府有效整合职能，在一个集中的办公地点为公民、企业等提供政务信息、行政审批、便民服务等活动的组织形式。

三 运作机制

机制（mechanism）一词最早源于希腊文，意思是机器的构造和动作原理。后来，生物学界和医学界通过类比方式引入了机制这个概念，用以表示有机体内发生生理或是病理变化时，各个器官之间的相互联系、作用和调节方式，后来又被逐渐引入人文学科，如经济学、社会学等。根据系统论的观点，机制是指系统内各子系统、各要素之间相互作用、相互联系、相互制约的形式和运动原理及内在的、本质的工作方式。从机制构成的特定关系来看，主要反映的是组织行为主体的主观愿望或选择与组织运行的客观要求或规则的有机结合。另外，从机制表现作用和性质来看，机制主要是用来描述一定的社会组织在其运行过程中起支配作用的内在的特定关系。组织社会学认为，机制是两个事物间可能存在的因果关系，它是经常发生的、经常观察到的、易于识别的一种关系。在公理和描述之间存在一个解释层次，这个层次就是对“机制”的关注。

组织运作，是指组织在特定环境条件下的实际运行活动和方式。在现实生活中，绝大多数组织形式和实际运行是存在差距的，只是这种差距有着程度上的不同。提出这个概念有助于把组织形式和实际运作区分开来，在方法论上的意义则在于强调组织在面对外部环境及其变化时主动应对、运用策略的一面。组织运作在某种程度上反映了行动者对于外部环境及其变化的分析、评价和判断，以及对于各种行动路线损益值的权衡和计算。所谓运作机制是组织在特定环境条件下，经由两个或以上主体之间相互作用、相互联系，形成特定关系和结构的实际运行活动和方式。