第二节 吴努时期缅甸的民族国家构建

虽然缅甸建立了独立的民族国家，但国家非常脆弱，并很快成为民族冲突和危机的场所。其不断恶化的民族关系表明部分民族对初生的国家缺乏认同感，缅甸的民族国家构建仍处于初级阶段。缅甸联邦所面临的重大历史课题是怎样利用国家权力和国家机构整合异质化的民族地区差异和多样化的民族认同，借助国家力量来推动国家构建和国族建设，为缅甸联邦的生存、稳定和发展提供必要的社会经济基础和文化纽带，并最终促成各民族的国家认同。

继昂山之后的吴努面对的民族国家构建的主要问题是克服少数民族的地方民族主义和少数民族的分离倾向，并在此基础上构建一个现代国家所必需的统一的民族国家政治体制和具有行政权威的中央政府，将国内上百个少数民族逐渐聚合为一个新的现代国族——缅甸人，并塑造出一种缅甸联邦的国家观念、国家情感和国家意识，以及培养出具有现代国民意识的公民。

一 国家构建：政治整合推动国家一体化

缅甸虽然在1948年宣布独立，建立了形式上统一的多民族联邦国家，但此种统一局面的基础是不牢固的。缅甸长期以来存在的中央与少数民族地方间松散的联系，并非短时间所能改变。标志着民族和解、各少数民族作为缅甸联邦一部分的《彬龙协议》因其存在的诸多问题，也不能一劳永逸地保证缅甸联邦国家的统一。少数民族的分离倾向，昂山对某些民族拥有退出权的承诺，时刻威胁着缅甸联邦国家的统一。因此怎样进行民族国家构建，维护多民族国家的统一，成为缅甸政府必须解决的重大问题。

（一）宪法体现的国家一体化

昂山的被害并未推迟宪法的制定以及推翻昂山提出的有关宪法的基本指导原则。《缅甸联邦宪法》（以下称1947年宪法）总体上体现了昂山的民族国家构建思想，不过在涉及中央和地方的关系上，宪法存在削减少数民族邦权利、加强联邦中央政府权威的趋势。

除克伦族外，主要的少数民族代表及组织通过与缅族领导人的谈判，最终通过了1947年宪法。1947年宪法的通过，标志着缅甸联邦国家的构建迈出了重要的一步。1947年宪法中一个重要方面是规定了缅甸将成为一个统一的现代意义上的多民族主权国家，将分散的各个少数民族地区置于统一的宪法框架之下。如1947年宪法序言规定：我们，缅甸人民，包括山区少数民族和克伦族在内，决心尽我们所能，团结一致，建立一个主权独立的共和国……“缅甸联邦”领土应包括“缅甸”全境，包括（一）此前由英王陛下驻缅甸总督所管辖的全部领土，以及（二）“克伦尼邦”。国会有权制定通行于联邦全境或任何一部分地方的法律，但依据除宪法其他条款规定划归邦议会所专有的，不在此列。

1947年宪法还从法律的角度确保了联邦中央政府在今后民族国家构建中的作用。缅甸虽然以宪法的形式标榜了缅甸是一个联邦制国家，但其对联邦共治权力的强调，弱化了少数民族邦自治的权力。宪法彰显了一种强大的联邦控制力，它规定：各邦将保留部分自治权，而将剩余的权力赋予中央政府，以获取安全和追求共同利益，而不是各邦保留其大部分主权，因此，缅甸的联邦制并未设计为实现某种程度的基于民族自治与共治的政治整合。1947年宪法隐含的中央政府将对少数民族邦进行的政治整合，具体体现为联邦在行政、立法、文化上对少数民族邦的控制力。

在行政权上，1947年宪法体现了中央对地方的强大控制力。各邦邦主席的遴选和任命、各邦行政权的行使，其决定权也在联邦中央政府。1947年宪法第160条、第173条、第179条、第181条、第189条规定：各少数民族邦主席应由联邦总理与各邦议会协商，从国会中的该邦国会议员中遴选，并提请总统任命。各邦主席不能由本邦直选产生，而是由总理任命，并对总理负责。关于国会框架下的民族院的架构，建立民族院的最初设想不但是为了保护非缅族的权利，也是《彬龙协议》所体现的民族平等的象征，意图是每一个少数民族邦无论其大小都有权派相同数目的代表参加民族院。但1947年宪法规定，允许缅甸本部选举代表参加民族院，并控制联邦国会。不但人民院有力量阻止有关少数民族的提案，而且缅族人甚至也能操纵民族院。因此，少数民族的票数仍不能阻止1961年国教法案的通过。

在立法权限上，根据1947年宪法第92条的规定，立法是国会的专属权限，特别是关系到国计民生的一切重大立法权都集中于联邦。1947年宪法第92条第3款规定，各邦议会可以用决议形式将自己的权力让渡给联邦，保证了联邦在各邦的权力。据1947年宪法第94条的规定，国家在紧急状态下，国会即取得在某邦“邦立法表”中的立法权。1947年宪法合并条款涵盖了各邦事务。此种安排导致了各邦事务成为联邦宪法的组成部分，而在少数民族邦不设独立的邦宪法。此种宪法安排表明，无论少数民族邦被赋予和可以行使多大的权力，在本质上此宪法都更多地体现了一元制的特点。在一元制体制中，权力属于中央，地方权力来自中央政府。克钦族、钦族、掸邦和其他少数民族在彬龙会议上设想的是联邦体系，在该体系中，各成员邦是联邦国家的基本单位，根据民族自决的原则，他们所拥有的权力不是由中央政府给予的，而在本质上是各自民族邦人民赋予的。

在统一的缅甸联邦国家框架下，1947年宪法承认各个少数民族多样化的文化、宗教和权利，如宪法规定：所有公民不分出生、宗教、性别或种族，在法律面前一律平等。对于任何宗教、种族或语言的少数民族进入国家教育机构，不得歧视，并不得强迫进行任何宗教指导。但是，1947年宪法从另一个方面仍然强调缅族及其文化在整个联邦国家中的重要作用。如1947年宪法第216条规定：联邦的官方语言为缅甸语，但也可使用英语。第21条第2款虽然规定国家同样承认伊斯兰教、基督教、印度教及万物有灵论从本宪法实施起为联邦境内已有的宗教，但第21条第1款还规定，国家承认佛教为联邦大多数公民信仰的特殊地位。

对于饱受争议的少数民族邦的退出权问题，缅族领导人为了尽快获得国家的独立，争取建立统一的缅甸联邦国家而在少数民族退出权上进行了妥协。如宪法规定，除本宪法或依据第199条制定的任何国会法规，另有明文规定外，各邦一律享有依照下述规定的条件而脱离联邦的权力。但鉴于各邦退出权对于一个完整国家的分裂的威胁，1947年宪法在承认少数民族退出权的同时，还规定了满足退出权的一些条件。如宪法第202条、第203条、第204条、第205条规定：在本宪法发生效力之日起的10年内，不得行使脱离联邦权；任何一邦行使脱离权，须应有该邦议会通过的准予脱离的决议，并须邦议会议员总数的2/3以上投票赞成；该邦脱离联邦的决议须呈报总统，并向总统提交通过该决议的邦议会议长证明的决议案；该邦还须就退出进行全邦公决以测定民意等。

整部宪法在民族国家构建上体现的一个精神就是，加强中央政府权威，增加联邦政府的权力，削弱少数民族邦的权力。对少数民族邦来说，1947年宪法给予少数民族的权力远远少于彬龙会议上的承诺，也少于《彬龙协议》赋予少数民族的权力。虽然该协议对少数民族权利的规定比较笼统和模糊，但是少数民族认为该协议实质上赋予了少数民族多种权利：①民族平等权。在个体层面，国家的每个公民在法律面前享有平等权利和机会；在民族层面，每个民族都有权保存、保护和推动本民族的文化、语言、宗教和民族认同。在政治层面，所有的成员邦拥有平等的政治权利和权力，即成员邦应被赋予平等的立法权、行政权和司法权。为了自由公正地实施政治权力，所有的联邦成员都应有权建立邦立法大会、邦政府和邦最高法院。②自决权。联邦内的所有民族，通过其自决权，有权自由决定他们的政治地位和自由追求他们的经济、社会和文化发展。此外，当地的各个民族有权开采其居住地资源。与昂山共同签署《彬龙协议》的少数民族领导人非常看重自决权这个问题，并强烈要求得到它。他们在行政上和他们自己的内部事务规划上抱有内部自决的观念，尽管他们同意把主权交付全体联邦人民，目的是建立一个联邦国家。用此种方法，他们授予联邦以主权，但同时保留在立法、行政和司法的自决权。③联邦原则。此原则是昂山与少数民族谈判时经常宣示的一个原则，以至于昂山当初都认为只有联邦才能实现各个地区的联合以及尽快地获得独立。他说道：“当我们建立我们自己的新的缅甸时，我们将建立一个单一制国家，还是联邦国家？就我个人意见，建立一个单一制国家是不可行的。我们必须建立一个具有恰当条款保护民族权利的联邦国家。”④退出权。退出权的实质是：新成立的联邦是一个多元民族国家，并以联邦为基本原则，所有的成员邦决定自己成为国家的一员，相应地由他们自愿决定加入联邦。一旦他们决定加入联邦，作为联邦成员享有平等的政治和社会权利。成员邦也将享有在政治、经济、社会和文化事务中的自决权，即所有的成员邦具有立法、行政和司法权，所有的成员邦也有权向国会的民族院派相同数额的代表。此外各邦少数民族的权利应该在宪法和法律上给予保护。公民的民主和基本的权利将得到保证。联邦国家在宗教事务上应保持中立。为了阻止民族沙文主义和狭隘的民族主义，在邦和国家的组成上必须依据宪法和法律确定的明确的界限，及遵循上述原则。如果邦和政府的组成没有遵守上述原则或背叛这些原则的精神，所有的成员有权退出联邦。少数民族在对比《彬龙协议》和1947年宪法后，得出的结论是：所有的非缅族视联邦宪法为大多数人对少数人暴政的工具，而不是非缅族人的保护工具。

（二）加强中央集权，削弱少数民族权力

缅甸一直饱受民族国家分裂之苦。缅甸缅族聚集区与少数民族地区的联系总体较为松散。首个统一缅甸大部分地区的蒲甘王朝的专制机构未能对边远地区的国土及属地进行有效的统治和治理。特别是作为靠军事征服建立起来的封建王国，王朝中心地区与边远地区，特别是山区之间的社会经济联系相当松散，因此各个地区对中心地区的臣属关系具有极大的波动性。当中心地区处于强盛时期，并采取扩张性军事统治时，各个边远地区、民族地区对王朝中心的向心力加强。一旦王朝中心衰弱，对各地的控制力减弱，各地的离心趋势就逐渐明显。东吁王朝建立了缅甸历史上从未有过的幅员辽阔的帝国，但中央王朝对边远民族地区的统治依赖强大的军事力量，而不是统一的经济基础，并缺乏有效的统治以及行政管理制度，因此地方对中央的臣属关系也是不牢固的。当中央王朝面临困难，或地方势力坐大，此种脆弱的臣属关系势必会瓦解，少数民族地区随之脱离了中央王朝的羁縻。因此，历史上虽然各地少数民族王国在王位更替，或者受到中央政府的军事威胁时常常向中央王朝政府宣誓效忠。但是对于那些遥远的民族地方统治者，中央政府有时也只能满足于他们定期或不定期的缴税纳贡，而不去干涉他们的地方事务，以此来维护中央与边疆少数民族地区松散的贡属关系。

尽管缅甸主要的少数民族与缅族共同建立了多民族的缅甸联邦国家，但少数民族地区希望延续传统的与中央的松散关系，这从少数民族在彬龙会议上，参加制定1947年宪法的过程中，与缅族领导人的博弈就可窥见一斑。但是少数民族对联邦内政外交的重要性，以及现代国家对建立强大的中央政府的渴望，使得缅甸联邦政府加强中央政府权力和削弱少数民族地区的权力变得不可避免。少数民族人口约占全缅人口的1/4，少数民族地区占全缅领土的一半以上，在政治和军事上具有重要地位。从内政方面来看，取得对少数民族的控制是缅甸统治阶级建立稳固政权的必要条件；从外交方面来看，少数民族地区是缅甸巩固独立主权的前沿阵地。

实际上，昂山在世时，就已开始对少数民族要求更大的自治权表示了担心，并开始采取一定的措施来限制少数民族的权力。特别是克伦人的分离主义让昂山等缅族领导人逐渐觉察到了缅甸分裂的可能性，他们在民族国家构建上采取了加强联邦政府权力、削弱少数民族地区权力的做法。此种转变体现在从当初彬龙会议上给少数民族传达的建立松散的缅甸联邦国家的信息到制宪会议上昂山等缅族领导人要求加强中央权力的想法。在1947年制宪会议上，昂山弃用联邦（federal）一词，改用联合（union）。这一变化曾引起帕崩土司的质疑，他认为缅甸联邦的英文名应该为“Federal Union of Burma”而非“Union of Burma”。昂山避实就虚，回答说：“我觉得宪法文本应该以缅文为准。名字不重要，重要的是，他们的缅文意思是一样的。”问题的实质是，模糊“联邦”概念以确立中央集权的联邦国家，加强联邦政府的权力。

相比昂山而言，吴努在民族国家构建上更强调对多民族国家的整合，希望实现缅甸各个地区的政治统一。所以，吴努政府把完成民族国家构建的目标放到了十分重要的位置，试图把少数民族对本民族的忠诚转换为对国家的忠诚，即通过政权力量把少数民族对本民族的认同转换为对国家的认同，实现国家认同超越本民族的认同。在各少数民族邦中，掸邦拥有宪法赋予的最大的自治权和退出联邦的权利，具有独立建国的经济社会发展的能力，也有希望建立自己独立王国的土司力量的推动。为了瓦解掸邦土司势力，吴努授意掸邦人民自由同盟挑动掸族下层群众与掸族土司之间的矛盾，迫使掸族土司在1951年声明交出行政权。吴努于1952年以抵抗国民党残军为借口，派军进驻掸邦，在南掸邦进行军事管制，干涉掸邦事务。直到1954年联邦军队才被迫还政于土司。吴努还通过社会党掌握的“掸邦人民自由同盟”和掸邦农协积极发展组织。1953年在吴巴瑞策动之下，又把土司组织的“山区民族团结协会”和“掸邦人民自由同盟”合并，组成“全掸邦总会”，以加强对土司的控制。随后，联邦政府和掸邦土司的行政权争夺愈演愈烈，联邦政府的态度是以牙还牙。1959年3月通过《缅甸宪法修正案》，要求对掸邦和克耶邦进行民主改革，以赎买方式取消封建土司头人的世袭统治特权。同时推行土地国有化政策，并迫使掸邦土司交出警察、司法等方面的权力。宪法修正案规定民族院不再给掸邦土司保留席位（1964年生效），同年4月又规定将土司领地的全部政权交给邦议会，由政府付给土司2590万缅元的赔偿费。

由于吴努坚持“解决少数民族问题的关键在于联系各民族，而不是瓦解联邦，成立各自的邦”。因此他拖延已承诺的克伦邦的建立。对若开族、孟族和钦族要求建邦的请求更是迟迟不予理睬，直到1960年大选时，吴努为了在选举中取胜才承诺在他获胜以后允许孟族、若开族建邦。掸族被赋予了民族权利，保证了掸族在缅甸独立之初对国家的忠诚，但是掸邦掸族的民族主义并未因掸邦加入缅甸联邦而有减弱的趋势。掸邦民族组织要求联邦对其民族文化给予发展的权利，并反对缅甸联邦政府分化掸邦的措施。

（三）镇压反政府武装和打击分离势力

缅甸独立后不久就陷入反政府武装掀起的反叛旋涡，先是共产党的反叛，随后是克伦人率先开始了反对联邦政府的少数民族反叛。后来的事实表明，缅共虽然在缅甸独立之初对自由同盟的领导地位形成了挑战，在其活动后期带来一系列的边界问题，并一度影响了中缅关系，但克伦人开启的反叛及随后跟进的缅甸各少数民族的反叛和武装才是缅甸民族国家构建更难解决的问题。

克伦人掀起反叛的原因是其民族政治要求未能得到缅族人的重视，民族利益未得到保护，以及其法律地位未能在1947年宪法中得到全面体现。从1948年底到1949年初，吴努政府和克伦族领导人的谈判最终未能阻止缅族和克伦族矛盾的升级和武装冲突的爆发。感受到武装威胁和压力的克伦民族自卫组织开始向永盛的联邦军队发起攻击。克伦民族联盟（KNU）武装叛乱正式爆发。克伦族的反叛在初期取得了重大胜利，叛军一度进攻到了仰光郊外。克伦叛军初期获得胜利的原因是多方面的，如克伦族在英国殖民期间就具有的在缅甸军队中的优势、克伦族前期的武装准备较充分、联邦内部力量的分裂、克钦族部分武装的支持等。但战场形势很快发生了转变，叛军由于战略上的失误和反叛联盟内部出现矛盾，加上武器装备得不到及时的补给，颓势逐渐显现。

吴努政府在经过短期失利后，迅速进行调整，启用优秀将领，争取国外援助。到了1949年中，军事形势对政府越来越有利，大城市得到控制，尽管农村及大部分领土仍由叛军占领。从平息克伦反叛开始到20世纪50年代中，吴努政府一直努力打击反政府武装和反对各少数民族的分离运动。

孟族在独立之初未取得独立建邦的权利，他们向缅族领导人提出的“保存孟族文化、保证孟族最低的宗教权利和孟族自治”等要求也未得到积极的回应。孟族争取民族权利的行动日益激进，与克伦族武装组织取得了联系，得到了克伦族的武器支持。到1949年，政府公布的少数民族政策中，只建议建立克伦邦，没有回应孟族的建邦要求招致了孟族对联邦政府更大的不满，孟族遂开始反叛。到1950年8月，在吴努政府军的打击下，孟族武装一度与政府达成了停火协议，但政府仍未赋予孟族建邦的权利。

吴努政府还对若开地区的民族分离运动进行镇压。第二次世界大战后，若开地区提出自治要求，但缅族领导人认为独立的若开邦的出现会给人以缅甸联邦分裂的印象，并会给缅甸独立带来不利影响。因此缅族领导人并未给予若开建邦的权利。吴努对若开人的镇压在短期内取得了效果。1950年10月，政府平息了若开穆斯林的反叛。1958年1月，以吴生达为首的若开人民解放党的佛教徒反叛在吴努政府的镇压下也日趋衰微。同期，吴努政府还加强了对克伦尼地区反叛武装的打击力度。

并非缅甸所有的少数民族在这一时期都对政府不满。克钦族获得独立建邦的权利，特别是八莫和密支那并入克钦邦的要求得到满足后，克钦人总体上保持了对联邦政府的忠诚。从1949年至1951年，吴努政府就从克钦人中征集了6个营的军队，用以对付各地的武装叛乱。吴努政府得到克钦上层的支持后，到1950年5月，把克钦族罗相部主要反叛武装驱逐出了缅甸。

吴努以联邦政府名义对少数民族武装的前期平叛过程中，尽管未能彻底平息少数民族武装叛乱，但是不断强化了其作为国家唯一的合法政府的印象，并在平叛过程中不断宣示其对少数民族地区进行治理的合法性。同时，还通过对少数民族的平叛，保卫了新生的联邦国家，为缅甸民族国家构建做出了贡献。

二 民族构建：民族同化政策下的民族整合

吴努面对的缅甸民族构国家建的核心问题，是怎样克服少数民族的分离倾向，将国内上百个少数民族逐渐聚合为一个新的国族——缅甸人，并培养和塑造出一种缅甸联邦的国家观念、国家情感和国家意识，以及具有现代国民意识的公民。缅甸联邦国家的基本特点是，国家构建先于国族的构建，先构建一个主权国家，再对国家领土范围内的各个民族进行国族整合。独立前后各个民族对本民族的认同超过了国家的认同，对部分少数民族来说，国家及国家体制对他们甚至是一个陌生的概念。因此在缅甸联邦这个国家形成之时，境内的100多个少数民族只是聚合在缅甸联邦这一政治框架之下，但并未凝聚为“缅甸人”这样一个新的国族共同体，也缺乏对缅甸联邦这个国家在情感上、文化上、心理上的认同感。而少数民族与缅族的矛盾则构成了缅甸统一和稳定发展的严重障碍。无论从当代西方国家的历史还是从当代发展中国家的现实来看，国家与民族的一体化、统一国民文化体系的形成及由此带来的国家与民族的同质一体化变迁，对于每一个国家能否进入现代经济发展进程，能否取得现代化事业的成功，都有着十分关键而重要的影响。

为了实现国家与民族的一体化，吴努政府主要采取了佛教国教化和统一的民族文化政策，以缅甸大多数人的宗教和缅族的文化作为实现民族构建的手段。吴努的这些宗教、文化政策由于只注重国族的一致性，忽视了多元民族的文化多样性，对民族关系产生了复杂的影响。感受到自己的民族文化受到了缅族化的威胁、宗教信仰受到了佛教挑战的少数民族对吴努的宗教文化政策大加挞伐，并引起了新一波的民族抗议浪潮和民族反叛。

（一）佛教国教化

独立前后，由于社会主义和共产主义的影响，宗教未被给予更多关注。昂山没有把宗教引入政治，尽管其在演讲中常常回顾过往的宗教历史。相比较而言，吴努总是把宗教作为其政治观点的基础。在独立前夕，他公开表示：“我刚在妙沙贝（Myathabeik）宝塔山结束宗教仪式后返回，我在那里进行了严肃的祷告，如果我滥用了我的总理权力，我将坠入摩诃（Maha Avice）的最底层地狱。”吴努逐渐认为不但个人的政治态度上需要宗教，而且国家的整个政治生活中也需要宗教。1950年2月，他声称：“在这个被叛乱困扰、无法无天、迫害横行的世界，宗教是最后的希望。我所指的宗教是指全世界不同的人民所信奉的宗教。”

关于佛教国教化问题，早在1947年自由同盟起草宪法时就有人提出，但最后昂山的观点起了主导作用。昂山认为，佛教国教化会影响多民族国家的团结，宗教问题会引起少数民族对缅族的不满，会在少数民族中产生分离倾向，“缅甸的独立应该是非种族的、非宗教的事业，国家对宗教必须是中立的”。但1947年宪法第21条第1款还是规定：“国家承认佛教为联邦大多数公民之宗教的特殊地位。”新政府最初在政教关系上奉行的是政教分离的原则，国家宪法还规定，“禁止为政治目的而滥用宗教，任何行动凡有意或有可能引起种族、宗教或宗派仇恨、敌意或不和睦感情的，即为违反本宪法，应用法律加以惩罚。”但是，作为一个肩负着构建民族国家重任的领导人和虔诚的佛教哲学家，吴努对佛教的社会整合功能寄予了厚望，希望用佛教经典和思想来解决广泛存在的社会政治问题，消弭民族矛盾，改善民族关系，构建同一性的民族。他逐渐抛弃了昂山所坚持的政教分离的原则，开始推动佛教国教化，希望以此来达到构建统一的国族的目标。

1950年，缅甸政府成立宗教事务部。议会通过了《佛教组织法》《巴利语大学与达摩师法》《巴利语教育局法》等一系列有关佛教的法令，把弘扬佛教和佛教管理以法律的形式固定下来，为佛教的发展提供了法律的依据和制度上的保证。同年，缅甸政府举行奉迎佛教圣物佛牙仪式，政府延请英国巡洋舰到斯里兰卡把佛牙迎至国内供佛教徒瞻拜。缅甸政府总统吴瑞泰、总理吴努亲率政府官员恭迎。这些佛事调动了国内僧俗两界佛教徒事佛的热情，同时也拉开了国内一系列重要佛事活动的帷幕，为不久后国内佛教复兴高潮的到来奠定了基础。

1951年8月，缅甸成立全国性佛教组织——佛教评议会，吴努宣称：“佛教评议会是缅甸全体佛教徒代表的团体，富有宗教上指导性的组织，目的是在全国厉行宗教实践，建设佛教稳固的基础，佛教要保持论争，佛教传教师要仿效基督教遣传教士到国外宣扬佛教。”1952年，缅甸在仰光修建“世界和平塔”、大圣窟和亚巴拉高耶那大寺等佛教建筑群，创办世界佛教大学。1954年开始启动佛经“第六次结集”，成立“佛经翻译协会”，邀请印度、泰国、柬埔寨、尼泊尔、巴基斯坦、斯里兰卡等国共2500名高僧进行佛典勘校工作。还举行第三次世界佛教徒联谊大会。1955年10月恭请中国珍藏的佛牙到缅甸巡行，供民众参拜。缅甸独立后的8年时间里，佛教在国内的发展达到了一个顶峰。与泰国、斯里兰卡一起成为现代世界南传上座部复兴佛教的三大主力。作为对缅甸对上座部佛教的贡献的认可，1958年世界佛教徒联谊会总部迁往仰光，佛教评议会主席吴千吞当选为该会主席。缅甸一时成为世界佛教的中心。

1961年吴努向国会提出立佛教为国教的宪法修正案。他认为，这些年来国内佛教事业取得成功的事实，特别是第六次结集的圆满完成，证明佛教对国家事业取得功德或成绩有重要的现实意义。佛教一旦成为国家宗教，势必显示和发挥它的重要作用，也必将获取更大的功德。这是佛教僧俗两界的强烈愿望，佛教为国教已经成为历史潮流。政府在过去有能力领导国家的教育、卫生、经济和社会工作，对宗教肯定也会有驾驭的能力。政府应该顺应历史，抓住有利时机，满足民众的要求，以提高权威。最后议会通过决议，将宪法涉及佛教的条款修改为“佛教为联邦内大多数公民信奉的宗教”，还规定“联邦政府从每年预算中拨出不低于5%为财政援助宗教有关事业”。制定了《国教推进条例》，从法律上规定了政府、民众对佛教的义务。

尽管吴努政府进行了一系列的佛教活动，把佛教作为推动民族构建的手段，但是对于把佛教立为国教，之前还是心存顾虑的。因为佛教国教化一是涉及修宪问题，二是担心佛教国教化会引起少数民族与中央政府的对抗，导致国家分裂。1954年缅甸政府还曾公布“政府各级学校禁授佛教课程”，其理由是缅甸为多民族国家，各族信仰宗教不同，政府应听凭各自发展，不偏袒任何宗教。但此法令遭到佛教徒的抗议后，政府与佛教徒妥协：“佛教徒可授佛教课程，其他宗教学生，也可授其所信奉之宗教课程。”1956年，吴努答复佛教国教化的提案时表示，尽管他赞同佛教国教化的主张，但是他也有理由反对，原因是：“①恐怕国家蒙受重大分裂；②缅甸的政情不安，给外国可乘入侵机会；③招惹非佛教徒对此官员的许多误解。因为宪法规定，人民信教自由，国家对待所有宗教一律平等。”随着政府对佛教的偏袒，广大佛教徒的宗教热情被充分调动。其后果必然在政治领域中深刻地表现出来，国家政治被打上了深深的宗教烙印。佛教成为政治家取宠于选民、竞选参政的筹码。

吴努的宗教观使了国内佛教民族主义泛滥，获得国内占人口大多数的佛教徒的支持。但是吴努政府关于佛教的一系列活动，明显地违背了昂山在宪法草案中所表明的态度，即“滥用教堂和宗教为政治服务应予以禁止；在宗教事务上国家应该恪守中立”，也违背了宪法第21条关于宗教的相关规定。

吴努重建国家的意识形态方针是建立在佛教思想的基础上，他认为国家的混乱和社会的停滞是缺少宗教的热情、对宗教的信仰不深造成的。他认为独立以后的缅甸佛教除了具有反帝反殖、消除西方殖民者的影响之外，还表现出团结民众和建设国家的功能。他说：“如果我们深入国家目前混乱的根本原因中去，就会发现百分之八十的原因都源于对宗教的冷漠不关心，但是对于信奉（佛教的）四谛道理的人们说来，最为紧迫的责任便是在尽可能短的时间内实现涅槃……然而，人类的那一部分人和群众却以他们的生命投入不断的争取诸如土地这样的实物的战争……囿于这种错误的物质观点，他们也就忘记了自己的实现涅槃的首要任务。”所以“所有一切旨在维护缅甸联邦的稳定与持久的独立的活动，都是趋向宗教弘扬的步骤”。

吴努把佛教奉为国教，把佛教作为民族构建的工具。通过此种办法，吴努企图用佛教同化少数民族，让各少数民族同化于缅族，实现少数民族的缅族化，以此达到民族的同质性。以佛教国教化的手段来实现民族构建的办法，对于强化民族的宗教意识，激发主体民族的宗教热情，保卫主体民族的宗教起到了重要作用。正如1952年他在比道达（Pyidawtha）大会上宣称：“把摇摇欲坠的联邦大厦建设得像大理石柱那般稳固的重要材料是高质量的教育、健康、经济、民族团结，以及对自己宗教的虔诚。我们要牢记的是宗教的力量对我们加强曾经不牢固的联邦发挥过重要作用……我们必须为国家团结而奋斗。我们必须施展我们的所有才智推动各族人民的团结。”不过，尽管佛教在传统的缅甸社会是一个强有力的整合力量，但是缅甸政府忽视了联邦是一个多元宗教、多元文化和多元民族的国家。此种做法要么是以历史的经验来解决现代问题，要么是对缅族文化过高的期望，甚至是对自己缅族文化的过度自信。结果是佛教民族主义膨胀发展为“唯我独尊”的民族宗教沙文主义，过分强调了它的特殊地位，有压倒其他民族宗教的趋势，于是缅甸的佛教取得了国教地位的同时，也招致了其他民族和佛教徒以外教徒的不满以及反对党的指责。

（二）统一的民族文化政策

除了将佛教作为重要手段来实现民族构建之外，吴努还用主体民族缅族的文化来构建国族的同一性，实现民族同化的目标。针对掸族、克伦族及其他少数民族日常生活中通常使用本民族语言的现实，缅甸政府在文化上实行以缅族文化同化其他民族文化的政策，以建立统一的缅甸文化。他认为各少数民族文化只是同一文化的不同发展阶段，可以把它们结合起来。缅甸政府在少数民族中大力推广缅文，而忽视各少数民族的文字。

吴努等人认为，国家的统一可以通过使用共同的语言和教育系统，信奉相同的宗教，使各民族融入单一的民族文化来实现，而这种民族文化就是缅族的文化。1952年，政府规定缅语为联邦政府的唯一公务语言，并在全缅甸推行。从1956年起规定在少数民族的邦政府中也只能使用缅语作为公务语言。宪法第216条规定，“联邦的官方语言为缅甸语，但也可以使用英语。”最初的两份宪法原件是用两种语言撰写，并由制宪大会主席用英缅两种语言签署的，两份宪法原件具有同等法律效力。但此种方式只是权宜之计，政府的意图是始终推广缅语的使用。第一届国会上可以听到两种语言，但第二届国会则明令禁止使用英语。1948年规定所有的国家通信必须使用缅语，但允许有一个过渡阶段。但4年后的1952年，该命令被以更严厉的语气进行规定：从1952年4月1日起，缅语在国家机构中强制使用。缅语在各邦的使用也在逐渐推进，尽管较慢，因为各邦职员如克钦、掸族、钦族职员对缅语并不是非常熟悉。

在少数民族学校中，本族语言只准用至小学三年级，其后一律用缅文。缅甸政府在少数民族中传播佛教进行配合。从1955年起，大学入学考试完全使用缅语。在大学，中级考试的课程可以使用缅语或英语，到学士这一层可以使用英语，但政府的目标是只要当地教材允许，到学士或以上层次采用缅语作为教学语言。掸族、克伦族、克钦族、钦族及其他山区少数民族的语言在仰光大学没有用武之地，即使在仰光大学的研究活动中也不使用这些语言。只有一些古老的语言如孟语、巴利语才与缅语一起学习。

在提拔和任用官员上，吴努和其同僚会选择那些认同缅族文化的山区少数民族为政府官员。西玛杜瓦（Sima Duwa）是克钦族中为数不多的佛教徒。他的妻子是个缅族人，他还有一个缅族名字觉吴（Kyaw U）。由于他的缅族化倾向，他在1955年被提拔到新设的民族团结部当阁员。

三 吴努时期民族国家构建存在的问题：民族认同和国家认同上的抵牾

吴努政府在民族国家构建上采取以削弱少数民族权力和加强联邦权力为手段的政治一体化，以及以佛教国教化和统一的民族文化政策为主要手段来推行民族同化政策，对缅甸的民族国家构建产生了广泛、深远的影响。虽然这些民族国家构建政策对于强化国家认同、增强国家意识、形成统一的缅甸联邦意识具有重要作用，但是吴努政府在民族国家构建上所采取的许多方法和手段并不被少数民族认可。少数民族仍在本民族认同与国家认同之间左右摇摆。

缅甸少数民族的民族认同和国家认同在独立前后存在此消彼长的状况。对于统一国家内的各个民族来说，本民族的认同和国家认同并不是大的问题，因为对他们来说，虽然二者有矛盾和冲突，但超越了民族认同的国家认同并不妨碍他们对各自民族的认同，同时，在国家的政治框架下，各民族的民族认同还会得到国家的保护。但是缅甸则有所不同，民族认同和国家认同在缅甸独立前后就开始了激烈的竞争，此种竞争与过去各个地区的少数民族和中央政府之间松散的关系有关，也与现实的各民族在国家权力上的竞争相联系。缅甸各民族的民族主义在西方民族主义理论的影响下，以及本民族精英的启蒙下，到20世纪前后迅速兴起，并在缅甸独立前后进入了一个新的阶段。许多民族如克伦族、掸族、克耶族在第二次世界大战后都曾有独立建国的憧憬，只不过他们的独立愿望既未得到殖民宗主国的支持，同时自身经济社会也不允许，最终大部分民族在昂山等缅族领导人物的推动下，达成了共同建国的目标。各民族的民族主义才开始导向建立统一的国家，形成统一的国家认同的道路。只不过各少数民族的国家认同与过去相比，虽然在当时达到了一个新的高度，但实际上此种国家认同的强度并不够。昂山提出的缅甸民族国家构建的“多样化的统一”就是当时对缅甸国情的清楚认识。昂山对少数民族做出让步的目的是先把少数民族囊括到缅甸联邦之下，然后在国家政权的主导下，在允许一定的民族多样化存在的情况下，形成统一的民族国家。

但是吴努的民族国家构建并未在民族多样性和民族国家统一上找到平衡点。在加强统一性的同时，忽视了民族的多样性，最终造成民族关系的进一步恶化，强化了各个少数民族的民族认同，弱化了各个民族对国家的认同，并威胁到了民族国家的构建。

吴努对少数民族采取的加强联邦权力、削弱地方权力的做法，引起了各少数民族对中央政府的不满。掸族的不满源于中央政府对掸邦地区的收权，危及掸族利益，特别是上层土司的利益。掸族在独立之初对联邦国家的认同和忠诚是因其民族权利得到以昂山为首的缅族领导人的保证，以及《彬龙协议》和1947年宪法的保证。而联邦政府在掸族地区的收权和统一的民族文化政策，如借口驱逐国民党残军长期驻扎掸邦等措施和掸邦地区的缅族化，削弱了掸族的自治权利，因此掸族与其他民族一起要求更多的权利。掸人和克耶人要求按照“真正的联邦制方式”改造缅甸，要求缅族也建立与其他民族邦相同权利的缅族邦，并赋予联邦其他成员以脱离联邦的权利。到吴努执政后期，掸族民族认同超过国家认同的趋势显露出来，1961年6～7月，由掸族领导人苏瑞泰和曾担任自由同盟外交部长的苏昆色在东枝主持召开少数民族会议，与会代表226名，只有3名表示愿意保留联邦。在掸邦各地出现多支掸族反政府武装，如掸邦独立军（SSIA）、掸邦联合军（SURA）、掸邦军（SNA）。

吴努时期所采取的以中央集权化和同化政策为主的民族国家构建政策并未从根本上实现国家的一体化，也未能实现对各民族的同化。在其任期内既未解决一直存在的克伦族的反叛武装问题，也未能平息孟族、若开族等民族的建邦要求。更严重的是，曾经表示忠诚联邦政府、对联邦国家表示较高认同的掸族和克钦族也组建民族武装掀起了反叛高潮。