二 统治与治理的主要区别

我开头说过，从社会管理到社会治理，从国家统治到国家治理，是重要的理念创新和转变，现在我来解释一下统治和治理的区别。

1．权威主体不同

统治的权威是单一的，就是国家公共权力，在我们中国包括党和政府，因为我们党政也是核心权力部门。而治理的主体可以是国家公共权力，也可以是社会组织、民间组织、企事业单位、基层社区组织、公民，换言之，治理的主体是多元的。原来我们讲社会管理，现在讲社会治理，按照字面的理解，社会管理就是政府对社会进行管控，原来确实给人这样的印象。让政法委负责社会管理，也确实给人感觉就是对社会进行管控。但是社会管得过来吗？这么多社会事务，政府一家肯定管不过来。我刚刚从厦门来，厦门有一些社会治理做得很好，如“美丽厦门，共同缔造”，就是把居民、社会组织都动员起来，官民共同来治理社会。我去看了一个义工组织，台湾有一些义工也在帮助病人，做志愿工。只有广泛的公民参与，才能营造官民共治的格局。

2．权威性质不同

统治的性质就是强制，就是暴力，是合法的暴力。政府的行为带有强制性，公民必须服从，不服从可以被依法处理，国家就是合法垄断暴力的工具。治理的行为可以是强制性的，但经常不是强制性的，是自愿的，或者说大量是自愿的。许多社会问题光靠强制解决不了。强制是必需的，没有强制是不行的，但强制的作用是有限的，不是所有事情都要依靠强制。社区的事务光用强制行吗？用强制，有的时候把一个简单的事情弄复杂了，矛盾反而激化。如果换一种手段，大家协商，两相情愿，问题就可能解决了。

3．权威来源不同

统治权威的来源就是国家的法律，国家法律授权政府应当怎么管制，政府就按照法律的规定去做，违法就要受处罚。政府权威的来源就是法律，法律没有授权，政府是不可以作为的。治理的来源可以是法律，但大量是社会契约，不一定是国家法律。比方说村规民约，比方说自治章程，每个社会组织都有章程，每个村里面都有村规民约，这些不是国家法律，但它们有约束力。按照社会契约对社会事务进行管理，这就叫作治理。有的时候，这种社会契约的效率不见得一定低于国家法律，尤其是在一些基层社会事务当中。

4．权力运行向度不同

统治和治理的运行方向不同。统治作为一种权力，运行的方向是自上而下的，简单来说就是我命令你服从。治理的方向可以是自上而下的，但更多是平行的，要协商，大家商量着办，双方是平等的，不是居高临下的。比方说我们现在倡导协商民主，但对协商民主就有两种不同的理解。一种就是居高临下地听听意见，政策要出台了，领导开明的话就让大家提提意见。这不是协商民主，至多是咨询民主，这在中国古代皇帝那里早就有了。协商民主是平等的，当我们在协商的时候，主体之间是平等的，都是为了推进国家民主法治，都是为了某一个地方的公共利益。前者属于统治行为，后者就是治理行为。

5．作用范围不同

治理的范围要远远大于统治的范围。统治的范围就是政府权力能够到达的地方，这就是它的范围。而治理的范围远远超越统治的范围。比如说在国际领域，要是政府的权力超过了国界，我们就说你是霸权。但是我们现在很多事务又需要各个国家来协作，比如说传染病、金融危机、恐怖主义，特别是气候变化，哪一个国家都很难改变这种现状，要彻底改变只能靠全球各个国家共同努力。我们迄今没有世界政府，联合国不是世界政府，所以我们不可能有全球统治。但我们必须要解决这些问题，所以我们可以有全球治理，全球治理又是一个特别重要的概念。

对内也是这样，有一些社会事务，政府不能干预，权力不能无所不及。尤其是经济事务，市场经济中企业是主体，只要企业不犯法，政府不能干预，要是干预了，企业就可以按照相关国家法律进行诉讼。但是企业内部需要治理，所以我们提倡公司治理，但不会说公司统治。总之，治理的范围远远大于统治的范围。