第三节 我国相关研究述评

一 农村公共产品供需结构效率

（一）供给效率

首先，农村公共产品究竟应该由谁提供从来都是争论的焦点。不同于私人产品，公共产品显著的外部性特征和受益的均等性都使其难以单纯依靠市场供给，很容易出现“搭便车”问题。从理论上说，政府作为一个代表公众利益的部门是公共产品最理所当然的供给主体。但是政府也会失灵，导致私人和第三部门提供公共产品的现象大量存在。尤其是在农村公共产品领域，农业的弱质性和低回报性使农民和集体成为事实上的供给主体，这种现象在农村税费改革以后有所改观。从国际经验和我国不长的农村公共产品供给历史出发，在当前面临巨大筹资压力和新农村建设发展机遇的背景下，对农村公共产品实行多元主体供给似乎是一种合适的选择。不同于城市和工业部门，农村地域宽广，农民居住分散，农业生产的不确定风险大，因此农村公共产品具有成本高、周期长、回报低的特征，由市场供给必然面临供给不足的问题，政府是当然的供给主体。但政府供给的X效率问题不可忽视，必须由市场和第三部门作为必要的补充。国际经验和中国的实践充分说明了市场和第三部门在农村公共产品供给中的必要性和可能性。例如通信和电力基础设施、农业科研立项、部分农村公路等都可以通过市场机制带来良好效果。

其次是农村公共产品的数量和质量的问题。经济学传统的观念认为由于完全竞争的市场经济中私人收益与社会收益总是存在偏差，因此公共产品的供给总是不足的。中国的事实是农村公共产品的供给数量与经济制度密切联系。人民公社时期“统购统销”政策使农村大量的生产成果转移到城市和工业部门，农村公共产品的供给总量显然不足；家庭联产承包责任制改革后如果从农民负担过重的角度考察，农村公共产品存在供给过剩问题；税费改革后，公共产品的筹资、筹劳面临前所未有的困境，农村公共产品供给严重不足。与供给数量相对应的是供给质量总是不甚理想。有限的资源被用于一些不是急需的公共产品供给，如“政绩工程”、庞杂的政府人员供养，而大量涉及民生的公共产品年久失修或根本没有。

最后是农村公共产品的筹资问题。税费改革前，我国农村公共产品的投资机制实质上是人民公社时期投资机制的延续，因为实行家庭联产承包责任制后，农村大多数公共产品仍延续制度外供给体制，主要由农民筹资提供，例如村提留属于村级组织提供的公共产品的成本，这一时期的农民负担问题的本质是农村公共产品供给体制问题；又如乡镇的“五统”及其他收费、集资、摊派等成为乡镇财政中国家财政转移资金不足部分的补充。这种对人民公社时期的筹资机制的延续，节约了大量的筹资交易成本，却增加了供给方面的交易成本。税费改革后“一事一议”制度成为财政转移支付不能涵盖的农村公共产品的筹资制度保障，这一制度大大降低了供给的交易成本，却增加了筹资交易成本，形成事实上的多重博弈。这种博弈会形成类似“囚徒困境”的纳什均衡，农民作为公共产品的实际筹资人，出于自身利益最大化考虑会有强烈的“搭便车”冲动，其结果是公共产品的供给总量远远小于帕累托最优供给量，且出现纳税人名义数量增多但自愿承担的资金不断减少的现象。当这一过程反复上演时，更多的人会思考他们是不是得不偿失，如果这种博弈无限继续下去，理性的人们最终会选择合作化的博弈道路。

农村公共产品的供给决策问题从来都是学术界关注的焦点。公共产品的供给决策主要有两种形式：政府主导型模式和政府诱导型模式。政府主导型模式是由政府出资（税收等）、政府生产、政府决策，在市场经济体制下，这种模式难以实现资源的有效配置。相较而言，以混合出资（公共和私人分别付费）、民主决策后由竞争胜出的部门生产为主要特征的政府诱导型模式，排除了公共生产的垄断，允许多种经济成分参与竞争，因此更具效率。多项实验能够论证这一判断，例如费县的水利设施建设和维护在采用政府诱导型模式后明显更具效率。税费改革以后，具有显著社区性的农村公共产品采取了“一事一议”的决策方式，然而实施效果并不理想。对筹资上限的规定使资金总额过少，甚至建设一些小型公共产品都不够，更加重要的原因是，“一事一议”制度使“搭便车”心理广泛存在，从而使制度实施具有高交易成本。

此外，农村公共产品供给的生产、管理和监督等环节也受到多方面的关注。

（二）需求表达效率

在竞争的市场经济中，只有供给与需求达到均衡状态才是帕累托最优。要达到公共产品的最优供给，必须把握使用者的需求特点和状况，否则公共产品的供需均衡无从谈起。从理论上说，不管什么样的机制都不可能在任何情况下都反映真实的社会需求偏好，因为人们的需求偏好总是多峰的。

从现实出发，农民是农村公共产品的消费者和直接受益者，农民是否需要、是否满意应当成为农村公共产品是否有效率的最终评判标准。然而现实与此相距甚远，甚至背道而驰。人民公社时期，集体化经营使农民几乎不拥有生产和生活资料，因此对公共产品的需求不敏感。家庭联产承包责任制改革后，农村公共产品对农业生产经营和农民生活具有直接的显著推动作用，而农民对公共产品的支付也从隐性变为显性，对公共产品的需求随着制度变迁发生了显著变化。农民对公共产品的需求越来越强烈，随着经济社会发展秩序的变化而变化。表现在当前是在生产上更加倾向于农业技术支持、农业新品种信息和良种的获得，以及农业机械的适用等；在生活上追求更高质量的生活，对医疗、通信和道路交通等基础设施及文化娱乐等方面的需求十分强烈。

进一步的，学者们发现农民对公共产品的需求受多方面因素的影响。首先，农民的收入水平是影响自身得到的公共产品的指标之一，也是影响农民在集体中选择的因素之一，理论上说高收入的农民会选择最大可能地供给公共产品，供给水平等同于农村网络中的总供给量，而低收入农民则会选择“搭便车”行为。

在有限的资源被用于提供公共产品的领域，农民对其质量评价不高，且对发展的长远性缺乏信心，例如与农村畜牧防疫工作普遍力度较弱相联系的是农民对禽畜防病防疫情况不满意。当然，影响农民满意度的因素是十分复杂的，包括农民的长期收入、受教育程度、医疗可及性、年龄、家庭住址在内的各种因素都可能使农民对公共产品的供给评价产生偏差。刘义强的研究表明以政权所在地为中心向边缘扩散的差序性供给是显著的。无论怎样，农民的评价在一定程度上更能反映其对农村公共产品的真实需求偏好。

理论上，农民对农村公共产品的需求意愿有多种渠道可以表达。例如可以通过村民代表大会表达、推举“精英”表达、“一事一议”、上访、通过协会或者自发组织参与上级代表大会间接表达等。但事实上，中国农民的意愿表达是不充分的，原因在于农民的组织化程度较低，政治能力有限，且制度和政策的运作低效。

（三）供需均衡效率

从公共产品最优供给理论出发，供需均衡能够实现帕累托效率最优（社会福利最大化）。江娅等认为由于我国农村公共产品供给不具有偏好全面显示和理性经济人的条件，因此是不可能实现帕累托最优的。尽管如此，学者们还是致力于研究农村公共产品的供需均衡问题。

农村公共产品的供给管理取决于三个方面的因素，即国家财政实力、国家与社会权力和职能划分情况、农民参与公共产品供给的能力与愿望。当今农村面临的主要矛盾是，农民日益增长的个体需求和公共需求与私人产品和公共产品双重短缺的矛盾。作为低收入群体的农民过多地承担了公共产品的供给，将本来就有限的资金投入公共产品生产，既导致公共产品短缺，又降低了对私人产品的购买能力，从而形成私人产品和公共产品双重短缺的困境。农村公共产品的供给资金在短期内不可能大幅度增加，在这样的现实背景下，只能把重点放在如何更加有效地利用公共资源上。

学者们抛弃了为政府提供简单的政策建议的方法，改变了“应该是”的研究思路，转而关注“为什么”，在现有资源不可能发生重大转变的情况下，去分析运用什么方法、使用哪些资源能够带来更多更有效的改进。

青木通过观察日本德川时代的小农系统的竞争性均衡，发现经过长期发展与参与人之间的反复博弈，会内生出一些公共产品的供给方式与方法，公共产品供给制度体系作为内含于社会制度体系的一个子系统，在各个子系统反复博弈、相互契合的条件下，总会形成一种子系统与系统的内在稳定。多数学者围绕农村公共产品的供给问题提出了不同的观点。

特别是在贫困地区的农村公共产品供给的操作层面，局部性和基层性的特点决定了部分农村公共产品只能由县乡两级财政提供才有比较优势，只有供需相适应的公共产品才能使贫困地区的农户早日脱贫。

我国农村公共产品经历了人民公社“统购统销”阶段、家庭联产承包责任制下的制度外和制度内共同筹资阶段以及税费改革后财政支付和“一事一议”阶段，公共产品供给制度因经济制度变革发生了诱致性变迁，原有的以集体为主体的公共产品筹资和组织供给体系基本瓦解，与之相适应的以节约谈判成本为特征的供给制度的作用也随之显著减弱，然而在市场经济的供求均衡中的需求表达机制确未建立和完善。

二 农村公共产品效率评估方法

基于结果导向的农村公共产品效率目标，基本的价值标准应当遵循各地农村经济发展的基本规律，在此基础上，应当实现公共服务与社会管理、农村社会发展、农业生产发展、社会公平公正以及民主政治和社会信任的目标价值取向。布坎南认为效率完全是一种个人的主观感受，不能由外界观察到，经济活动中的效率不应该根据个人效用的增加或获得来判断，人们只要按个人意愿行事，就能增加效用、实现效率。但无论是学者还是公共部门，都试图对公共产品效率给出一个可以广泛采用的衡量指标。S．普拉丹以市场价值为依据，提出“市场化指数”，将政府对基础设施的公共支出效率评价指标设定为市场潜力、商品或服务的特点、向使用者收费来补偿成本的可能性、公共服务的责任、外部性5项指标。李燕凌从“3Es”定义出发，给出了三种公共产品供给效率的核算模式：从经济出发，效率等于需求与供给之比；从投入产出角度出发，效率等于投入产出比；从供给效果出发，效率等于效果与价值目标之比。针对5个方面的价值目标提出了效率评价的主要指标。也有学者对效率评价持不同观点。

在对效率的理解基础上，建立函数模型对已有数据进行检验是最直接和最客观的方法。大量的研究使用单方程方法建立模型，分析了改革期间（20世纪70年代末到80年代中期）制度变革对中国经济增长的极为显著的促进作用。Fan和Pardey在农业生产函数中引入科研变量以证明科研投资对农业增长是不可忽视的。此后Huang、Rosegrant和Rozelle运用供给方程框架发现公共投资（主要是科研投资）对中国农业部门尤其是水稻的贡献率十分可观。此外，方银水建立了一个生产函数绩效分析框架。樊胜根等认识到运用单方程方法建立模型忽视了多方面的影响因素，通过建立联立方程模型，利用1970～1997年的省级数据，他们估计并测算了各种公共投资对经济增长、地区差距及农村扶贫的影响。时磊、杨德才构建了一个落后地区农业社区的数理模型，考察了公共产品供给方式带来的负面福利效应。李燕凌认为农村公共产品供给效率评估具有三方面的复杂性：一是不同主体对农村公共产品供给有不同的目标；二是供求双方信息不对称；三是公共产品存在效率计量方面的困难。他试图通过构建“双层效率因素分析模型”（DEFA）来解决农村公共产品供给效率的评估难题，“双层”的含义是从两个典型的主体出发，一方面分别从政府财政支农支出角度和农民角度考虑公共产品消费所产生的实际效果，以此考察公共产品的供给效率，另一方面分别从政府层面和农民层面考察农村公共产品的供给效率。李燕凌采用“工具性效率”评估方法和“非工具效用”评估方法，选择一些具有代表性的指标进行“因素分析”。陈诗一、张军利用DEA非参数技术和受限制Tobit模型，核算财政分权改革后，中国省级地方政府财政支出的相对效率。通过比较认为西部地区比东中部地区的省级财政支出效率要低，而纵向比对的结论是，分税制改革后地方政府的支出效率得到显著改善。

田野调查往往能发现数据模型中难以涉及的新问题，学者们往往从需求的角度展开不同范围的实地调研。匡远配、汪三贵对贫困地区农民的需求结构进行了调研，来了解农民对公共产品的需求倾向或指向，陈俊红等通过对北京市农村公共产品投资需求的DIY调查，得出了与大多数学者不同的需求排序。通过对农民公共产品需求的现状、结构和特点的问卷调查，从事实上证明了农民对公共产品的需求强烈，在此基础上，学者们在农村公共产品供给的主体选择、制度创新等问题上给出了新的观点。对典型案例进行深入的个案分析，往往能有新的发现。周秀平等发现社区精英在农村公共产品供给方面起到了不可忽视的作用，但他们同时发现，村民与决策者之间在公共产品供应取向上的不同定位，会导致普通村民对公共产品与服务的需求取向与“精英们”的治村目标产生背离，不同利益群体之间的利益分配问题也会直接影响农村公共产品的供给效率。

技术和统计学的巨大进步使经济分析更加直观和方便，而且提供了一种普遍意义的衡量方法。但它们也带来了一种危险：为“让事实说话”提供了某种巧妙的和表面上有说服力的方式。欧内斯特·内格尔认为这种方式是相当不严谨的，它们实际上只不过是观察到的统计规律的外推，只适用于那些发生于某一特定社区和某一特定时期的行为。艾尔弗莱德·马歇尔更是尖锐地指出，在用理性来考察和解释事实以前，是不可能从事实中学到任何东西的，那些宣称要让事实和数字本身来说话的人，可能是不知不觉地掩盖自己在对事实和数字进行挑选和分类。例如有学者用满意度来测评公共产品效率时忽视了这种方法的局限性，可能存在越是贫困的地区满意度越高的趋势。因为一方面，贫困家庭的受教育程度相对较低，视野相对较窄，更加注重短期利益而忽视了可持续发展；另一方面，人们对效用的评价往往是有参照系的，贫困家庭接受的东西的价值占其家庭总价值的比率较高，他对产品的满意度与富人往往差距甚远。因此，在进行数据分析的同时需要以更加符合实际的手段和方法来检验判断和假设的适用性，单纯依靠数据分析可能会造成决策的偏差。

三 农村公共产品效率判断及原因剖析

虽然存在各种各样的问题，但在效率的研究上，几乎所有学者都认为我国的农村公共产品是低效率的。

第一，农村公共产品的供给总体不足与局部过剩并存。农村公共产品供给严重不足具有深刻的历史背景，我国长期实行城乡分离、城市偏好的非均衡发展战略，导致农村发展基础薄弱。虽然相对于其他发展中国家而言，中国农村拥有相对多的投资活动，但总体发展水平很低。20世纪80年代，改革推动了乡镇企业的蓬勃发展，无论是地方领导还是村级组织，都致力于企业经营，重视营利性投入而忽视一般的公共产品投入。大多数农村投资都被用于提高村财政收入和增加村民就业机会等方面，其中涵盖农村基础设施、退耕还林、教育、农田水利、生活用水等方方面面。农村公共产品投资主要由政府财政支付和农民自筹两部分组成。从总体上说，政府财政投入是不足的，但这并不能成为供给低效率的根本理由，因为在税费改革前村组织和农民自己负担了公共产品投资的很大一部分，而税费改革后，我国进入工业反哺农业阶段，虽然农民直接支付公共产品成本的数额大大减少，但财政支付能力不断提高。在这种情况下依然出现供给不足，一般认为是由地方政府在分税制改革后形成的财权与事权不对等所引起的，但沈承诚认为财权与事权不对等其实是在公共产品供给不足的情况下，中央政府采取的一种优化的博弈策略。

从影响农村公共产品投入的因素角度也可以找到投入不足和局部过剩的原因。公共产品投入的影响因素包括目标要素（政府为达到一定的目标所需要考虑的要素）和需求要素（影响农民公共产品需求的要素）。政府的公共投资存在一定程度上的“政绩效应”，但从统筹区域发展的角度考虑，政府还是倾向于将公共财政投入贫困地区。从供给主体的角度出发，农村公共产品供给长期存在政府独家垄断的“单打一”格局，严重抑制了社会的活力和社区自主治理及协作办社的积极性，同时传统乡村治理模式绩效低、评估体系不全面、制度基础不完善，这些都在一定程度上造成了农村公共产品供给不足和供需脱节的困境。

此外，我国乡村治理中的精英人物在决策过程中很难照顾到村民意愿，受到的监督和制约力量极为有限，使农村社区对公共产品的需求偏好不能准确表达。从供给的内容出发，涉及农村可持续发展的“软”公共产品严重短缺，包括长期来看能够提高农产品生产效率的信息和物流建设，对提高农民素质和农村可持续发展具有重大意义的农村教育和医疗保障，关系农民民生的社会保障，以及农村社会治安和环境治理等。这些公共产品相对于基础设施建设等“硬件”而言，具有显效周期长、投资大、不确定因素多等特点，无论对政府还是其他投入单位而言，在短期内的效益都是“看不见摸不着”的，但这类公共产品投入短缺，会直接威胁到国家的长治久安和经济的可持续发展。

在过去的公共产品供给制度中，资金筹措和使用的监督成本高，公共资源被大量挤占挪用、挥霍浪费，导致公共资源使用效率低下。监督成本受信息不对称、预算不完整和行政体制改革滞后等问题的困扰，自上而下的供给体制打击了农民参与的积极性，也在一定程度上加大了监督成本。税费改革以后，农村公共产品供给体制发生重大变革，“一事一议”制度使通过这一制度而兴办的农村公益事业和农户的需求较为一致，从而有助于降低项目的实施成本（包括监督成本），但是由于不同农户之间在收入水平、收入结构和经济活动等方面具有差异性，造成其对公共产品的需求意愿和对筹资成本的承担能力不同，进而使这一机制在筹资方面的交易成本很高，操作难度很大。

更多的学者注意到，不同地域内的公共产品构成是有差异的，由政府按照一定的标准统一供给会导致效率损失。我国农村公共产品的经济低效率的根源就在于行政自由裁量对公共选择的替代。在筹资阶段，无论是农业税时代还是现在的零赋税时代，农村公共产品的资金来源都是既定赋税（税费改革前还有费），从税率制定到征收再到最终的投向，农民几乎没有讨价还价的余地，甚至连本应由村民自治组织制定的村提留以及其他费用的收取过程农民都无法参与其中，这从事实上造成了公共产品投资者表达意愿的权利被剥夺。在公共产品资金支出阶段也就是供给阶段，由于公共资源配置决策过程中农民表达偏好的渠道不畅通，在项目实施过程中未被赋予充分的监督权利，因此公共产品供给的质与量在很大程度上不能满足农民需求。而政府、村级社区以及农民之间的微妙关系也在一定程度上反映了当前这种行政裁量对公共选择的替代。政府过多地实施了经济管理职能，不仅加大了财政负担（这也是一种过剩的公共产品），还在一定范围内干扰了市场经济秩序。作为村民自治组织的村级社区却承担了大量行政机构和政府组织的职能，成为事实上的公共产品的错位。

一些研究表明，造成农村公共产品低效率的原因还在于地方政府及其支出责任之间的巨大缺口以及各级政府之间的嵌套博弈。

值得注意的是，农村公共产品供给中的非公平问题也十分突出。在税费改革前，公共产品的成本无论是制度内的农业税还是制度外的筹资，都是由农民平均分摊的，收入水平高的农民的负担率反而较低，是一种具有累退效应的成本分摊机制，这显然有失公平。从公共财政支出的角度出发，地区非均衡发展战略导致更多的资源被分配到具有经济发展优势的地区，相对而言，贫困地区和边远地区得到的公共财政支付较少。税费改革以后，农村公共产品的筹资上移，公共财政承担了大部分支付成本，但“累退”机制仍然存在。西部大开发和新农村建设使更多的贫困边远地区农村得到更多的公共产品分配，但从目前的情况看，由于城乡差距和地区差距的客观存在，农村公共产品非公平供给问题的解决还有待时日。

四 提升农村公共产品效率的路径选择

（一）制度创新

提高效率的路径不是唯一的，在市场与政府之间有不止一种可选择的方法。例如，自组织指一群相互依赖的委托人把自己组织起来进行自主治理，从而在所有人面对搭便车、规避责任或其他机会主义的情况下，取得持久的共同收益。应当在制度上创新，走诱致性和强制性制度变迁之路。针对“一事一议”制度实施以来存在的问题，首先要加强法制建设，使制度有法可依；刘文勇提出在目前农民组织化程度较低的情况下，应考虑将“一事一议”制度的适用范围扩大至乡一级政府。甚至有学者认为应当取消“一事一议”制度，加强农村公共产品的民营化和市场化供给。

（二）以统筹思想为指导

改善农村公共产品的供给状况，提高农村公共产品的供给效率应以统筹思想为指导，选择均衡化发展路径。一是建立城乡统筹的公共财政体系，进一步完善财政转移支付制度，并给予地方事权相对应的财权；二是加大对中西部地区的投入力度，缩小地区差距。此外，完善农村公共产品供给体系，必须赋予农民与市民相等的国民待遇，在筹资方式、供给路径、需求表达机制、产品评价和使用等方面实现城乡一体化。

（三）确定政府投资的优先顺序

虽然农村公共产品对提高农业生产率、缩小地区差距以及农村扶贫都起到了不可忽视的推动作用，但各种公共产品起到的作用是不同的。因此政府在利用有限的资源方面，特别需要注意根据不同的政策目标，运用不同的公共产品项目。学者们在政府究竟应按何种顺序进行公共投资选择上给出了不同的观点（表1-1列出排序前5项）。

（四）决策机制创新

应当构建自上而下供给决策机制和自下而上需求表达机制相结合的农村公共产品决策机制，既要体现当前农村公共产品供给主要来自上级政府或部门的“自上而下”的特性，也要体现产品受益的地域性原则。必须由政府统筹协调，制定规则和计划，由农民按照“一事一议”的原则“自下而上”地自主选择所需的公共产品。这种决策机制能实现农村公共产品供给与农民需求的有效衔接和有机统一。特别值得一提的是，由于不同（贫困）地区在自然资源、生态环境和文化方面存在较大差异，农村公共产品供给要因地制宜，在公共产品需求与供给的平衡中，不同产业和区域可有各自衡量供求均衡的标准或参照系。

（五）实现农村公共产品供给主体多元化

中央政府应当加大转移支付力度，保证公共产品的资金供给来源。农村公共产品的供给需要引入农民个人以外的结构性力量，一是引入强制性力量如国家税收、传统社会的乡规民约，二是通过社区的舆论力量来实施有效的监督以限制成员的“搭便车”行为。因此改善和增加农村公共产品的供给必须和农村社会结构的变革、地方支付治理结构的改革和农民民主自治能力的培养结合起来，积极推动供给主体多元化改革，建立财政、第三部门和农户三位一体的农村公共产品供给模式。应加强农村社区能力建设，降低农村公共产品决策中行政自由裁量的比重，同时提高公共选择的比重，应当相信农民的政治理性和经济理性，提高农民的组织化程度，重构农村社区的公共权力体系，赋予社区真正的自治权力。

（六）其他措施

值得注意的是，在提升农村公共产品效率的实现路径方面，一些学者通过总结国际经验提出了新的思路。一般认为，农村公共产品的供给管理虽然取决于本国的政治、经济、文化、历史等背景，但也有共同的发展特征，如规范政府行为、强化政府对农业稳定发展的保护作用、加大政府财政支持、大力发展农村基础教育和职业技术教育、重视农业科技进步以提高农业现代化水平、发挥社会组织和协会的作用、改善农村社会保障环境，以及重视环境保护等。经济发展水平是决定农村公共产品供给水平的关键，发达国家工业部门和城市发展水平高，而农业人口较少，对农村和农业的支持相对较强，因此发达国家的农业基础设施相对完善，农民的生活质量与城市居民几乎无异。而发展中国家往往重点发展对经济贡献较大的工业和城市，对农村和农业部门的投入不足，农村公共产品供给水平较低，但也正基于此，发展中国家更加注重在极其有限的资源条件下增加农村公共产品的供给效益、提高供给水平，由此探索出许多值得借鉴的经验。

一般来说，保障效率的做法是较为健全的机制。例如德国在公共治理上具有明晰的权责结构，有高度的法治化作为保障，且政府间关系以及政府和个人之间的关系协调，同时监督机制健全，这些体制和机制从根本上保证了公共治理的高效。与欧洲等国不同的是，韩国的新村运动另辟蹊径，注重从组织上、社会关系上、农民的精神启蒙上改变韩国农村原有的传统落后面貌。

国际经验证明以社区为主导的发展模式是使公共服务高效化的可靠路径，村民和社区的参与程度甚至是公共产品供给是否有效率的决定性因素。例如1998年开展的印度尼西亚Kecamatan（区）发展扶贫项目，在全国范围内广泛地采用了社区主导发展模式，项目资金来源于各级政府、第三方机构（NGO）以及世界银行的贷款等，项目由社区主导，政府全面参与，采用密集的独立审计，项目开展8年来，经济持续复苏了30 % ～40 %。该项目对表现不佳的Kecamatan（区）予以严厉处罚，提高了社区治理的参与度和治理能力，并且与非正式的反腐败项目组合在一起，目前已经成为国家扶贫战略最重要的选项。冈比亚则通过推进社区对学校发展的参与，在缩小基础教育入学的性别差距上取得了良好的进展。又如美国通过将社区纳入公共卫生伙伴关系的项目改变了原有的公共卫生体系。由政府和非政府组织发起的印度尼西亚爪哇省的乡村水供应工程的实施效果说明，在公共产品供给过程中，村民和社区的参与程度越高、参与范围越广，产品的投入产出比越高、效果越好。