公共行政范式研究综述及批判
【摘要】 公共行政学自威尔逊发表《行政之研究》之日起，至今已有百余年的历史。公共行政学在这个漫长的时期里，经过了几次大的变化，从而形成了不同的流派及其模型。但关于公共行政学理论流派的划分及其模型的描述，中外学者大多采用了20世纪60年代美国科学哲学家托马斯·库恩提出的“范式”标准。虽然这一标准在人文社会科学中引起了重大的影响，从而风靡至今，但笔者认为用另一位与库恩同时代并且也同样大名鼎鼎的科学哲学家拉卡托斯的“科学研究纲领”的“硬核”和“保护带”来划分公共行政学的理论流派更具有适用性。
【关键词】 范式；研究纲领；“硬核”和“保护带”；公共行政
一 引言
托马斯·库恩（Thomas S. Kuhn）的《科学革命的结构》（1962）出版后，便立即在科学哲学领域引起了巨大的影响（轰动）。库恩的“范式”分析方法也逐渐在其他学科领域盛行起来。特别是近些年来在社会科学领域，范式的应用已成为一种时尚，公共行政也不例外。然而，许多学者在用范式方法分析公共行政学理论历史时，却提出了不同的范式变迁模型。其实在科学哲学领域中，与库恩范式理论旗鼓相当的是伊姆雷·拉卡托斯（Imre Lakatos）的科学研究纲领方法论。这种方法论是对鼎鼎大名的英国科学哲学家波普尔证伪主义的一种“精致”改进和完善。然而，这种方法论在人文社会科学领域的应用甚少。科学研究纲领方法论在社会科学领域应用并引起一定影响的要数经济学
。在公共行政领域则没有人加以应用，本文试图开此先河，即应用拉卡托斯的“硬核”和“保护带”方法来分析公共行政理论的流变，并以此对公共行政范式理论进行批判。
二 外国著名学者对公共行政的范式研究
国外学者应用库恩的范式理论分析公共行政理论演变的分歧较大，主要有五范式、四范式、三范式、二范式论等。
尼古拉斯·亨利（Nicholas Henry）在《公共行政与公共事务》（第八版）第一篇“公共行政的范式变迁”第二章“公共行政的百年发展与困境”中论述了5种范式：范式一“政治与行政二分法（1900-1926）”、范式二“公共行政原则（1927-1937）”、范式三“作为政治学的公共行政（1950-1970）”、范式四“作为管理学的公共行政（1956-1970）”、范式五“作为公共行政的公共行政（1970-?）。
亨利认为这五次范式演变是以各自阶段的“定向”或“焦点”为特征的。定向（locus）指学科领域设置在“哪里”（where）。公共行政一般定向为政府官僚制，但也不总是这样，通常公共行政的传统定向一直是模糊的。焦点（focus）指该学科领域专门研究“什么”（what）。公共行政的一个焦点是研究特定的“公共行政原则”，但该学科的很多焦点随着公共范式的变迁而改变。
范式一强调的是定向，即公共行政应该在哪里并且阐明这种定向形成了政治与行政的二分法（politics /administration dichotomy）。范式二时期公共行政的焦点增加了，但没有人认真地思考公共行政学科的定向。范式三时期重新定向于政府官僚体制，但缺乏相应的焦点。此阶段很大程度上是建立政治科学与公共行政之间的联系。范式四时期，管理学提供了焦点而不是定向（精细的技术、专业化的知识）。在范式五阶段，公共行政能够称自己是一个独立的、有自我立场的研究领域。它的标志性事件是1970年全美公共事务暨公共行政院校联合会的成立。至此，公共行政既不是管理学也不是政治学。
简·莱恩（Jan-Erik Lane）将公共行政发展概括为四种范式：传统公共行政学派、管理学派、政策学派和新公共管理学派。莱恩将传统公共学派归结为五个核心：①职位与人员应该相分离；②公共部门治理的规则取向；③科层制有助于提高公共部门的效率；④目标—手段、事实—价值、技术—民主相分离；⑤公共部门的动力与私人部门有根本差别。所以传统的主要是规范性研究，官僚机构和公共企业是传统学派提出的两种公共管理的基本机制。管理学派主要以西蒙（Herbert A. Simon）为代表，强调：①公共部门的行动在于目标的实现；②公共治理就是根据目的自由选择适当的手段；③公共决策的有限理性；④追求令人满意的决策而不是最优决策。政策学派包括五个核心理念：①公共治理构成一个在政策制定和执行之间不断循环的周期；②政策的制定和执行不可分；③分权的政策执行比自上而下的执行更有效；④政策周期主要是政治过程，而不是管理效率；⑤在政策执行过程中，政策网络比科层制更有效率。新公共管理的研究重点是公共部门治理过程中契约的运用。同时作者将前三种范式概括为“传统的公共治理”，新公共管理范式为“现代公共治理”。传统公共治理强调政治，强调公共部门与私人部门的差异。而现代公共治理强调公共部门的目标实现原则上与私人部门的目标没有任何差异，都是通过契约制，而契约的提供者既可以是公共组织，也可以是私人组织。显然，作者衡量这四种范式的优劣标准就是看谁能更好地提高效率。
美国学者查尔斯·J．福克斯（Charles J. Fox）和休·T．米勒（Hugh T. Miller）在《后现代公共行政》中也提出了四范式论，即传统治理模式、新制度主义（或宪政主义）范式、社群主义（或公民主义）范式、后现代公共行政范式——话语理论。这四种范式都是围绕如何实现有效民主的不同方法和途径，作者将前三种范式归结为封闭的环式民主，这种民主形式不能为人们提供有效参与和真实对话的基础。而后现代公共行政范式是“一些人”在公共能量场真实与开放的对话式民主。作者建构了一个基于现象学、批判理论和结构化理论的公共行政“话语”理论。话语理论设想了一个所有人的民主，只要接受了授权给他们的真实参与和代表的责任，就可以用他们的参与来加强民主。
戴维·H．罗森布鲁姆和罗伯特·S．克拉夫丘克认为，长期以来，公共行政存在三种主要的研究途径（也就是三种范式），即管理、政治、法律三种途径。管理途径包括传统管理和新公共管理。“这三种途径分别主张不同的价值体系，提供了不同的实现其价值体系的组织安排，每一种途径在如何认识和理解人的方式上亦持不同的看法。”作者的意图就是综合研究公共行政，以此平衡三种不同途径的价值冲突。
或许，沃尔多（D. Waldo）的评价更能让我们清楚认识到三者之间的关系：“罗森布鲁姆为我们确立了问题的结构。他指出，宪政制度中的每一个政府部门皆有一套信条、一套价值、一套工具以及完整的程序。对于行政部门而言，它们便是行政、管理、官僚以及对效率和效能的强调。对立法部门而言，它们便是政治和政策制定以及对代表性和回应性价值的强调；对司法部门，它们便是法律，强调的是宪法的完整以及对个人的实质性和程序性平等保护。”
关于分析框架，罗森布鲁姆认为此种阐释与美国宪法分权制相联系，并扎根于美国的政治文化中。
奥斯特罗姆（Vincent Ostrom）主张以他自己提出和设想的“民主行政的范式”替代传统的“威尔逊—韦伯范式”。他认为“威尔逊—韦伯范式”为官僚制行政理论，这种范式包括八种基本定理。①任何政府均存在一个占支配地位的单一的权力中心，且政府为此权力中心所控制。②权力越分散就越不负责任。③“宪法结构确定和决定该中心构成，并确立与立法和行政控制有关的政治结构。每个民主政府的体制都把人民的代表提高到绝对主权的位置。”④政治规范引导行政，但行政在政治的适当范围之外。⑤“就行政功能而论，所有现代政府都有极相似的结构。”⑥职业化公务员等级的完善是“良好”行政的结构条件。⑦等级制组织的完善会使效率最大化。⑧“良好”行政是人类文明的现代化和人类福利提高的必要条件。这种范式的核心就是强调权力中心的单一化和等级秩序。
民主行政范式是奥斯特罗姆根据《联邦党人文集》和托克威尔的思想提出的，它也包括八条基本定理。①政府公职人员与其他人一样，并不享有人性上的优越性。②宪法决定决策权能在不同群体间分配，民主宪法界定了个人与政府的权能内涵和范围，并保证二者相互制约。故在民主社会，确立和变更组织安排被看成是宪法选择的问题。③公共性的政治权力行使会被某些人滥用，除非此权力得到分立和相互制约。④公共品是依靠各种不同的决策制定者所作出的决策，每个集体企业在政治上的可行性依靠各个决策结构持续作出有益的决策，公共行政在政治范围之内。⑤不同的组织安排可提供不同的公共品，这些组织可以通过多种多样的组织安排得以协调。⑥单一权力中心的等级制会削弱公众对公共品偏好的反应，同时也会削弱其应付外界环境的能力。⑦单一权力中心的等级制不会使效率最大化，这里的效率指时间、精力和资源花费最少。⑧在政府中实行分权，建立多种决策中心是增加人类福利的必要条件。民主行政的范式是“多中心”的制度安排，只有采取这样的方式，传统公共行政所设想的效率和民治政府的目标才能实现。
欧文·休斯（Owen E. Hughes）在《公共管理导论》中提出了两范式论，即传统范式和现代范式——新公共管理。作者认为，构成新公共管理的两大理论基础是经济学理论和私营部门管理。而传统学派则以官僚制理论和政治与行政二分法为基础。
三 中国学者对公共行政范式的看法
同国外学者相比，国内学者对公共行政的演变大多持三范式论，只有极少数学者持六范式论。
学者唐兴霖采用主导价值观（世界观）、方法论、共同的问题和围绕三个方面的基本概念范畴来划分公共行政，将百年公共行政的思想演变划分为“形成时期的行政思想（19世纪末到20世纪30年代）”“发展时期的行政思想（20世纪40年代到60年代）”和“繁荣时期的行政思想（20世纪70年代到90年代末）”三个时期。与此相对应的三大范式为“制度—功能行政观”“行为—过程行政观”“多元化行政观”。
“制度—功能行政观”指在公共行政学研究中以效率和经济为出发点，强调行政的权力结构、功能、程序和规章制度，强调行政组织的分工、规划、人事、指挥和控制。这是一种静态研究方法。“行为—过程行政观”指在公共行政学研究中以行为科学为基础，强调人的行为对行政的影响，强调行政组织的具体过程，强调理性对行政过程的制约。“多元化行政观”认为，在公共行政学研究中没有一个主导的行政学范式。
陈振明认为，在公共行政学百余年的发展、演变历程中，经历了三次研究“范式”的转换，即从传统的公共行政学（Public Administration）到新公共行政学（New Public Administration），再到（新）公共管理学（New Public Management）的重大突破。张国庆和金太军也赞成这种说法。
其中传统公共行政学主要包括了四个方面的基本内容：①公共行政学采用制度或法理的研究方法，并以官僚体制为研究的主要领域；②政治—行政二分法成为公共行政学的理论基础；③它致力于探索行政管理的一般或普遍原则；④强调效率原则。新公共行政学在公共行政学的经典目标和理论基础中增加了公平一项。传统的公共行政学试图回答：我们如何在可供利用的资源条件下提供更多更好的服务（效率））？新公共行政学责问这种服务是否增进了社会公平。新公共行政学更多是“规范的”，很少是“描述的”；更多是“顾客—效果取向”，很少是“体制取向”；更多是价值取向的。新公共管理本身综合了多种学科的理论和方法，它以西方自由主义经济学为基础，围绕着如何有效率地提供公共产品和服务这一目标而展开，提出了以市场机制和企业精神来改造公共部门的口号和理念。
杨宏山提出宪政主义、管理主义与政策主义三种公共行政范式。宪政主义以民主、公民参与和分权为原则，强调正义、自由和责任等价值目标。管理主义以管理效率为取向，关注组织结构、科学管理和组织效率等问题。政策主义强调政策产出和质量。
张梦中认为，近现代意义上的公共行政学经历了下述六次大的范式转变。①科学管理，即传统的公共行政（orthodox public administration）。重实践，即通过对实践的分析提高效率。②管理科学。重实践，寻求资源的最佳组合以提高效率。③公共事务。重实践，重国际国内重大问题研究，成为独立学科、系及学院。④政策分析。重实践，重国内公共项目政策评估及分析，成为独立学科、系及学院。⑤新公共行政。重理论，实践中运用新公共行政的理念有一定难度，但其提出的社会公平、代表性、响应性、参与和社会责任感的确为公共行政者的实践活动提供了新思维、新指南。⑥新公共管理、公共管理。重实践，重视结果、业绩而不重视过程，提倡私有化、承包和精简公共部门。
丁煌将公共行政划分为六个时期：提出与创立时期（1887-1918）、正统时期（1919-1941）、批评与转变时期（1941-1959）、应用与发展时期（20世纪60年代）、挑战与创新时期（20世纪70年代）、总结与探索时期（20世纪80年代）。如果在每一个时期有一种范式居支配地位，就形成了公共行政的六范式论。
四 对范式方法论的批判及替代
中外学者都用范式理论来分析公共行政的理论演变，却得出了千差万别的结论，根本无法达成共识。其原因，一方面在于，运用范式理论的人并不一定对库恩范式理论有深入和恰当的了解与认知；另一方面在于，库恩的范式理论本身是有缺陷的。
其实关于范式本身的定义很模糊，英国一学者认为库恩的《科学革命的结构》（1962）中关于范式的概念至少有21种不同的意思，并一一罗列出来，作者最终将库恩的范式归结为三种主要的概念，即形而上学范式或元范式（metaparadigm）、社会学范式（sociological paradigm）、人工范式（artifact paradigm）或构造范式（construct paradigm）。库恩自己也承认这一点，故在1962年出版《科学革命的结构》后七年（即1969年）又增加了一篇后记，想以此来理清被人们混淆的范式，但结果仍不尽如人意。虽然库恩面对其批评者称自己的基本观点仍未改变，“但是我现在已认识到其最初的表述形式中有一些是我自己的，清除它们将使我有所进步”。
库恩的范式标准主要是针对自然科学而言，他是通过研究理论物理学的理论发展史总结出范式规律的。范式的观点能否合理应用于科学之外的领域，这一点也是有争议的。库恩知道一些人赞赏他的《科学革命的结构》这本书，“主要并不是因为它阐明了科学的本性，而是他们发掘本书的主要论点可以应用于许多不同的领域”。他也不会让那些持这一立场的人泄气，但库恩认为，“他们的反应却使我困惑”。困惑的原因之一就是科学之外的其他学科早就以同样的方式——范式革命，来描述学科。所以库恩自然认为范式可以应用到科学之外的其他一切学科领域。这实然有点自负，因为他的研究太强调科学与其他学科的共性方面了。德国哲学家卡西尔在《国家的神话》中早已指出了学科研究的两种方法，即康德提出的两种科学阐释方法：“齐一性”原则和“差异性”原则，并且也指出了采用任何一种研究方法都会面临不可避免的弊端。库恩的理论也一样。
库恩认为范式的变迁或革命是非累积性的间断的过程。公共行政学的发展果真如此吗？
既然库恩的范式方法论自身存在问题，且在应用的过程中也不尽如人意，那为什么我们不换一下分析工具呢？拉卡托斯的科学研究纲领方法论对于我们分析公共行政理论演变更具有意义。
在拉卡托斯看来，研究纲领是一个理论系列，而不是一个给定的理论（只有理论系列才能被评价为科学的或伪科学的）。理论系列中各成员的连续性联系使它们结合成为一个研究纲领。“纲领由一些方法论规则构成：一些规则告诉我们要避免那些研究道路（反面启发法），另一些告诉我们要寻求那些道路（正面启发法）。”
一个研究纲领必须有自己的“硬核”（hard core）和“保护带”（protective belt）。硬核是“不可反驳的”，“反面启发法”（negative heuristics）禁止人们把矛盾和批判对准硬核。但是人们可以构造一些“辅助假说”，以此在该硬核周围形成一个保护带，这就是“正面启发法”（positive heuristics）的作用。所以“正面启发法”让人们将批评的焦点放在保护带上，而不是硬核本身。同时，为了保卫硬核，保护带可以调整、再调整，甚至被全部替换。所以当一个研究纲领面临反常时，“我们不认为反常反驳了硬核，而是认为反驳了保护带中的某个假说。硬核保持不变，而保护带却要不断修正、增加并复杂化，这在一定程度上是由于经验的压力（但在一定程度上也是根据纲领启发法规划的）”。保护带的调整可以将反例（反常）消化，从而消除其对硬核的否定。这就是一个研究纲领的硬核和保护带的关系。
拉卡托斯还以牛顿理论体系为例，向读者说明研究纲领的构成因素。研究纲领包括：“一系列发展着的理论，而且这一发展着的理论系列有其结构。它有一个像牛顿研究纲领中的运动三大定律和万有引力定律那样坚韧的硬核，它还有一个启发法，启发法包括一套解题的方法（在牛顿研究纲领中，这一启发法由纲领的数学工具组成，包括了微分学、收敛论、微分方程和积分方程）。最后，研究纲领有一个广阔的辅助假说保护带，我们根据这些辅助假说保护带确立初始条件。牛顿纲领的保护带包括几何光学、牛顿的大气折射理论等等。”
在关于研究纲领进步与否，或者说研究纲领淘汰标准的问题上，拉卡托斯提出了自己独特的看法。“如果一个充分的研究纲领说明了其对手先前的成功，通过进一步表现出启发力而胜过了其对手”，那么这个研究纲领就是进步的。而衡量“启发力”的标准依赖于人们怎样解释“事实的新颖”。一个理论能否预测新颖事实不是当时立即可以确定的，而是要经过相当长的时间。所以对研究纲领构成致命一击的所谓“判决性试验”是人们的一种“事后之明”，它是在几十年之后才被看成是判决性试验的。拉卡托斯的这种思维是一种历史主义的评判标准，他宣布了“即时理性”的终结。这说明了一个研究纲领的生命力具有足够的韧性，它不会轻易被一击即垮，暂时的失败不会决定研究纲领以后不可能东山再起、卷土重来。这种思维逻辑对我们看待传统公共行政理论的再生意义有很大的启发，它更有助于我们深入理解公共行政范式的变迁。
五 公共行政学理论的“硬核”和“保护带”
了解了拉卡托斯的研究纲领方法论，我们不妨用它来分析一下公共行政理论的演变，看看在这百余年的历史进程中，公共行政学自诞生以来，它的理论“硬核”变了没有。如若没变，那么它的“保护带”是如何调整的？如果变了，即研究纲领发生了转化，那么又有几次？
笔者认为，能作为公共行政理论的硬核的应该是该理论所追求的价值目标。从“知、情、意”这三方面的关系来分析就是：一个理论要胜过与其竞争的对手，就必须赢得大众的支持和认可；那么，它就必须首先向大众说明它追求什么，即要有一种“意志”或者说一个价值目标；然后再用各种手段从“情感”上打动民众，用知识和科学的方法进行理性的论证，从逻辑上说服大众。任何理论均是如此。
那么，公共行政理论在不同历史时期的理论硬核包含哪些价值呢？通过上文的分析，我们知道国内外学者大部分持三范式论的观点，即将公共行政的范式演变划为古典（传统）公共行政、新公共行政、新公共管理。我们来看看这三范式中各自的价值目标是什么，以此来分析是否发生硬核的变化。
一般认为，传统公共行政是“效率至上”的行政价值观，新公共行政学是以“社会公平”为核心的行政价值观，新公共管理是以“企业化”“市场化”为核心的行政价值观。
在洛纳德·怀特看来，早期（古典）公共行政的使命是经济性和效率性。新公共行政强调关注民主社会中的政策规划、社会价值、合法性和控制，它强调公共利益和公共责任。而新公共管理强调的则是通过基于管理主义的政府制度创新，全面增强政府公共管理的有效性。
笔者认为，传统公共行政理论的硬核除了人们一般所认为的效率之外，还有民主价值这一项，古德诺称作民治政府。新公共行政硬核除了社会公平这一项外，并没有放弃传统行政理论的价值追求，只不过是在传统的价值体系中增加了公平一项。在《公共行政的精神》一书中，弗雷德里克森阐述了新公共行政的八大原理，这八大原理分别论述了公共行政的公共性、任务、范围、价值体系、精神基础以及公共行政在美国的关注焦点和变革的价值取向，还有公共管理者的责任等。其中关于公共行政的价值体系，弗雷德里克森认为，“无论在理论上还是时间上，公共行政对公平与平等的承诺，都应该与对效率的承诺同等重要”。
而新公共管理却只是以效率为价值取向。它强调目标管理、绩效管理，实际上是一种效率至上的经典的“新泰勒主义”的价值取向。这一点简·莱恩也不否认。莱恩认为古典理论的一个基本困难在于对效率的重视，但古典理论对这个问题的解决不令人满意，甚至可以说解决方案是错误的。然而，古典学派的理论家们却意识到了这个困难。所以新公共管理提出了以契约制为核心的新的解决方案，这一方案的目标如作者所说，即在于提高公共治理的效率。
如此看来，根据“硬核”和“保护带”的方法论，只有新公共行政学派才算是公共行政理论史上一次真正的“范式”变迁；而新公共管理只不过是对传统公共行政学派保护带的调整，因为它的硬核根本没有发生任何质的变化。
1997年，弗雷德里克森发表《新公共行政与政府再造运动之比较》一文，对新公共管理进行了深刻的批判，认为它只不过是新瓶装旧酒。
波利特（Pollitt）认为，20世纪七八十年代管理主义（新公共管理）改革方案“被关于效率和经济价值所支配，而效能只能排列在第三位”。其他的价值诸如“公平、正义、代表性和参与”等等，不时被剔除出议程，就是被视为迈向高产之路的绊脚石。
还有学者认为，即使根据库恩的范式理论，新公共管理也不能称作公共行政理论的一次范式革命。因为根据库恩的观点，社会科学的范式转变包含着一系列核心概念以及价值观的改变。而新公共管理理论的核心概念和价值理念主要是由20世纪初在美国发展起来的古典泰勒主义原则构成的，即强调商业管理的原则、方法和技术在公共部门的应用。新公共管理具有市场化和效率主义的取向。
新公共行政学在公共行政学的经典目标和理论基础上增加了公平一项，确实对传统公共行政理论构成了“范式”转变。所以“社会公平价值的提出，在某种程度上保证着公共行政典范的变化”。
传统公共行政和新公共管理均以效率和民主为取向，二者的差别是实现这一价值目标的手段和方法不同。政治与行政二分法、科层制、科学管理的方法构成了传统公共行政理论的保护带，新公共管理在保持传统理论硬核的基础上，将这个保护带调整为市场机制和契约方法。
所以在公共行政百余年的发展历史中，只发生了两次真正的范式变迁，即从传统公共行政到新公共行政的转变。新公共管理不能被看作一种“范式”变迁，因为它仅仅改变了传统公共行政的保护带，而没有改变硬核。