第四节 姗姗来迟的江楚会奏

在商议各省督抚联衔会奏的计划中辍以后，两江总督刘坤一坚持要与湖广总督张之洞联衔上奏，得到张之洞的同意。原先，刘、张两人因主稿问题互相推让，致使各省联衔长期没有结果；这时，张之洞建议各自先拟一稿，再互相参照商议。他致电刘坤一称：“复奏折，闻内意欲各抒所见。况现奉旨添派江、鄂，自不便与各省会奏。承示江、鄂联衔，请公拟稿见示，敝处亦当遵命拟一稿奉商。如所见有异同，无妨更改，总期切实有益。”下面首先看为刘、张起草的主要是些什么人。

在新政上谕颁布不久，刘坤一就打算邀请张謇（季直）、何梅生（嗣焜）、汤寿潜（蛰先）、沈曾植（子培）到南京“代拟条陈”。但后来刘坤一电告张之洞已邀张謇、沈曾植、汤寿潜来宁“共相商酌”，而没有提到何梅生，因何氏在刘电邀之后突然去世。这样，为刘坤一拟稿的便主要有张、沈、汤三人。

张之洞得知刘坤一处有张、沈、汤三人参与拟稿后，也通告自己这里有郑孝胥（苏龛）、劳乃宣（玉初）、梁鼎芬（节庵）、黄绍箕（仲韬）四人。当时郑、梁、黄三人正在武汉为张之洞的幕僚，劳乃宣则远在浙江，张之洞一再电召而因故未能成行。所以，为张之洞拟稿的实际上主要是郑、梁、黄三人。另外，张之洞还广泛征求了治下司、道两级属吏的意见，他把有关变法的两道上谕都通知了他们，希望他们“按照上次谕旨内指饬事宜，各抒所见，条议具复，以凭汇核酌采”；并要求他们迅速回复，“现在急待复奏，务须于电到五日内开具条陈，由五百里排递来省，一面将所议纲领先行电复”。据张之洞的幕僚陈衍称，江楚会奏还曾采择了他的《变法榷议》。可见，当时张之洞为复奏事征集了多方面的意见。

关于各自起草的情况，由于缺乏足够的资料，难得其详。大概的情形是，刘坤一那边由张謇、沈曾植、汤寿潜各拟一稿，然后寄给张之洞，由张之洞结合自己这边郑孝胥、梁鼎芬、黄绍箕等人的意见拟出初稿，再互相商议定稿。从这个过程来看，张之洞虽然一再声称不愿主稿，但事实上他做了主稿的工作。就刘坤一与张之洞的个人情况而言，除了资望较老以外，行伍出身的刘坤一无论学识素养还是思想水平都实在无法与张之洞相比。对此，刘坤一还是有点自知之明，他在致王之春的电报中称：“兄年衰多病，近益委顿不堪，一切因应事宜，多系香帅主政。”因此，江楚会奏变法之事由张之洞主稿也就很自然了。

在起草的过程中，虽早已过期，且朝廷又再次谕旨催促速奏，但张之洞并不急于下笔；他在努力观察各处的动静，并试图把握上面的意图，以便做出恰当的抉择。在与各省督抚约定各自单衔上奏后，张之洞主张：“分奏而大意相同，方见公论。”他希望各处互通声气，保持大体一致的论调。比如，他曾致电湖南巡抚俞廉三，商请他将复奏变法稿“六百里飞寄一阅”，在读完俞稿之后，他提出了自己的修改意见供俞参考。有谓：“变法折稿已读，均极切要。惟书院主讲，似宜选端正而又通达、性情老成而又思力精勤者为之，方有益；若耆儒，恐不免迂疏固执，专讲守旧耳。请裁定缮发。”除了直接与各省督抚联系以外，张之洞还通过耳目从西安“行在”探听消息。如他致电易顺鼎问：“各省变法奏到者几省？京官奏者几人？望将最警动重大者示知。内意许可者何事？孙宝琦识见议论何如？云门于此事有何定见？此外有何要闻？均速详示。”易顺鼎回电告知：“闽、浙、粤、滇、齐、豫奏到，浙主丁捐印税，豫主抬枪八股，齐有慎出令，粤有裁内监一条，粤独未交下。京官孙、薛、张、贻、陆、葛皆上，瞿请逐渐变通。”这些信息对于张之洞起草变法折稿当然有着重要意义。

张之洞虽然是主稿，但他在起草过程中随时与刘坤一商量，如关于科举变法事，张之洞主张“仿戊戌年敝处所奏已奉旨允准办法”，将陶模和袁世凯“两奏大意酌采叙入，以见科举旧法必应变通”，并就此征询刘坤一的意见：“惟科举究应如何更改，敝处前三年原奏应否量加更定，统请尊处裁酌拟稿，电示敝处。当即商酌妥协，仍请尊处掣衔电奏。”刘回电表示完全赞成：“科举改章，戊戌年尊处所奏办法，甚裨实学，最为扼要。现在奏请改章，应以前奏为主。……即请尊处主稿，掣名电奏，以期允洽。引证陶、袁两奏，以见科举改章，具有同心，尤易动听。”张之洞还邀请了为刘坤一拟稿的张謇和沈曾植到武汉面谈，“商复新政谕旨，并筹兴学事”。关于此次会谈，当事人沈曾植说，张之洞“谈兴甚浓”。张謇记载他们晋见张之洞的那一天，从上午八点一直谈到下午五点，“所谈甚多，惟小学校必可立”。他们所谈已不仅仅是折稿的起草问题，甚至已涉及新政的开展，此是后话。

正是在吸取多方面的意见和与刘坤一不断地商议的基础上，光绪二十七年五月初，在张之洞的主持下完成了江楚复奏变法初稿的起草工作。有记载说：“公荟萃众说，断以己意，日撰一条，月余始就。”可见张之洞主稿之功不可没。五月中旬，张之洞致电刘坤一通报折稿情形：“变法折稿已拟就，共二十七条，文太长，分为三折：第一折，学堂科举四条；第二折，整顿中法十二条；第三折，采用西法十一条。可分三日递。专弁乘轮寄呈，祈详酌改定。本月初已脱稿，此间因洋人应酬及散勇、堤工事，四月以来，昼夜无暇，近始校定缮录，故致稽迟。”随后张之洞又送去一份清稿，“以备咨政务处之用”，并提出原稿的几处文字修改。刘坤一接到折稿后，只提出了一些细节性的修改意见，如认为洋药加价三成过高，张之洞同意改为加价二成。同时，刘坤一致电张之洞大加赞许，有谓：

拜读折片各稿，并细绎马电、箇电，仰见明公文章经济，广大精微，凡古今之得失，与中外之异同，互证参稽，折衷至当。竭两月之力，成此一代典章，崇论宏议之中，犹复字斟句酌，贤劳独任，感佩难名！夫变法莫重于学校，科第一折所陈，人人知为先务。第二折整顿中法十二条，首以崇节俭为请，庸耳俗目或谓为老生常谭。不思欲图治功，先修主德，必须清心寡欲，而后可以振作有为。况此次创巨痛深，实与亡国无异，若不刻苦自励，何以上回天意，下协群情。大稿引用卫文布衣帛冠，洵属对症下药，苦心苦口，当能默契圣怀。弟于上年奏陈四事，奉旨留中，其一即此，盖虑回銮之后，大兴土木之工，宫府中人或以柏梁既灾，建章是营，肆其蛊惑，不可不杜其渐。并就“节俭”二字，论及旗人生计，未可徒糜巨款，转令坐困穷城，用意与尊指同，顾未能委曲详尽以动宸听耳。其余十一条及第三折采用西法十一条，莫不中时弊而切时宜。初以去书吏、收洋药两者，不无疑义，及承明白电示，即经逐细照缮，一一更正，俟拜发日电闻。

关于折稿的具体内容，拟在稍后分析。这里先要着重考察的一个问题是，这个时期的张之洞思想较为激进，他不仅主张“大变西法”，甚至还提出了“仿行”西方议院和“公举”各级官员的想法，有谓：

其实变法有一紧要事，实为诸法之根，言之骇人耳。西法最善者，上、下议院互相维持之法也。中国民智未开，外国大局茫然，中国全局、本省政事亦茫然。下议院此时断不可设，若上议院，则可仿行。考宋“磨勘转官”之法，必有荐主十人；明“廷推”之法，则大臣皆与，似可略仿之。督抚由司道府县公举，司道由府县公举，府由州县举，州县由通省绅民公举。但不能指定一缺，举员多者用之。京官除枢垣不敢轻议外，部院堂官由小九卿、翰詹、科道部属公举，科道由翰詹部属公举，司员掌印补缺，由本部候补者公举。每一缺举二三员，候钦定，岂不胜于政府数人之心思耳目乎？推之各局总办，亦可由局员、工匠公举。惟武将不在内，盖今日营哨官并不知兵，不能举也。流弊亦不能无，总是利多害少。贿赂情面、庸劣尸位之弊，必可绝矣。姑妄言之，请诸公略本此意而思一可行之法，则幸甚。

有人称这是张之洞的“中国官僚系统民主化构思”。但作为主稿者，张之洞并没有把这些思想都写进江楚会奏中，这是什么原因呢？可以从两个方面来看：一方面，是张之洞对朝廷变法的动机与决心尚心存疑虑。如前所述，在新政上谕颁布之后，即有内意“勿多言西法”的传闻，张之洞虽然从鹿传霖处得到朝廷“决无成见”的说法，但鹿传霖一句“不必拘定西学名目，授人攻击之柄”的善意忠告，又使张之洞莫名其妙。此后，虽然他在思想上仍然表现激进，但在行动上他又不得不持一种谨慎的态度。比如，在与各省督抚会商联衔和与刘坤一商议江楚会奏的过程中，他一再推脱担任主稿，即是一个例证。事实上，朝廷于流亡在外的非常时期宣布变法，而两年前戊戌政变的阴影仍然笼罩在人们的心目之中，这使人不得不费心揣摩朝廷的意旨，以至于在规定的两个月期限内竟少有督抚大臣复奏。向来善于知权达变的张之洞自然难以超脱这个基本的历史情境。与此同时，张之洞还不时地收到怀疑朝廷变法真意的信息，如山西巡抚岑春煊说：“煊意时局尚未定，此时不能议兴革，奏入亦置之。”两广总督陶模认为：“观政府意，未必真欲变革。”张之洞曾嘱幕僚邹履和转告时在西安的湖北候补道朱滋泽（惠之）宜慎言“西法”。邹电朱云：“奉帅谕，中外陈奏，已有数百条，内有候补道因语涉西法而受伤者，阁下万不可上条陈。前尊拟各条，尤不可上，旧者必骇，新者必笑，无益有损。若见当道，只可谈吏杂民艰，兵疲饷缺，此真实情形，亦阁下平日深知优为者，易见长而无弊。此系好意，嘱转达等，因特奉闻。”张之洞把起草缮清的折稿派专差送达刘坤一时，还特意叮嘱：“此折未到行在之前，望饬文案各员慎勿传播，内有关涉洋务事，传播时字句须略加酌改，尚不甚多，止数字耳。至要至要。”可见张之洞对“西法”“洋务”之事的谨慎态度。

另一方面，也许更为重要，是由于刘坤一的制约，在某种意义上可以说是刘坤一定了江楚会奏的基调。在与各省督抚商议联衔会奏的过程中，当张之洞向刘坤一、袁世凯等八位督抚大臣提出议院主张时，刘坤一公开地表示了疑虑亦即反对的意见，他说：“议院意美法良，但恐事多阻格，未能照行。”在与张之洞商议江楚会奏时，刘坤一在将张謇、沈曾植、汤寿潜所拟的变法稿件寄给张之洞时曾致电说：“鄙见张、汤稿宏深博大，意在一劳永逸。惟积习太深，一时恐难办到。沈稿斟酌损益，补偏救弊，较为切要，其中只科举学堂分途考试、不废八股尚须酌改耳。似可用沈稿为底本，再得我公斧政[正] 润色，必卓然可观。公前拟九条，皆救时良策，有沈稿所未及者，仍拟添入。江、鄂联衔入奏，最为得体。”刘坤一主张以稳健的沈稿为底稿，显然，他给江楚会奏定的基调就是不宜过激。限于条件，笔者没有见到汤寿潜的拟稿，无法评论。而与汤稿同样遭到刘坤一否决的张謇的拟稿即《变法平议》，分六部四十二篇，是一个较为全面系统的变革方案，其中第一条就是“置议政院”，还有一条是“设府县议会”，这颇像张之洞所说的议院，难怪刘坤一见到《变法平议》之后反应很冷淡，这使张謇非常失望，“意绪为之顿索”。沈曾植的拟稿今也未见，但从他在当时给张之洞的两封信中可以看出其变法主张较为稳妥。比如，他在第一封信中大谈“保君权”“存国教”。在第二封信中认为：“以礼义诚恪之心行新政，新政仁政也。以愤时嫉俗之心行新政，新政虐政而已矣。”刘坤一是江楚会奏的领衔，他向张之洞特别推荐的又是沈稿，这就制约了张之洞在江楚会奏中只能表述稳健的变法思想。正如在折稿完成之后，张之洞致函鹿传霖所说：“弟识短才疏，岂知大计？昨会岘帅复奏变法三折一片，大率皆书生文章，俗吏经济，作按部就班之事，期铢积寸累之功，了无惊人之谈，亦无难行之事。自知撮壤消流，未必有裨山海。”这话既是谦辞，也有几分实情。有趣的是，张之洞原先极力主张以变西法为第一义，“如不采纳，再及第二义（即整顿中法）”；但在江楚会奏的变法三折中，次序恰好颠倒过来，整顿中法为第二折，采用西法为第三折，且后者晚奏一天。

折稿修改定稿之时，离朝廷催促迅速上奏的谕旨发布又过去了近三个月之久，复奏之事已刻不容缓。早在四月中旬，袁世凯即致电刘、张，希望他们迅速复奏，使朝廷能在回銮之前举行新政，以免各国“要挟”；他说：“回銮以前，如不先行新政，有大可虑者二：各国以现之政府守旧顽固，倘回銮后，各国要挟以更换执政，拒之不足，国体安在？可虑一。各国皆盼我变法，倘回銮后各国缕列多款，要挟照行，执政不敌，允则干预，可虑二。……拟请两帅或联名电枢，或会衔电奏，如能将兴学堂、改科举等事，先行数件，则各国耳目一新，保全甚多，其弛张横议之流，亦可稍敛。”五月底，江楚会奏折稿修改就绪，张之洞就发折的方式与时间致电刘坤一说：“第一折由驿六百里，第二、第三折双差赍递，均请酌办。能于初一二日拜发尤佳。”随即，江楚会奏三折由刘坤一领衔于五月二十七日与六月初四、五日在南京拜发。

《江楚会奏变法三折》其实包括三折一片：《变通政治人才为先遵旨筹议折》《遵旨筹议变法谨拟整顿中法十二条折》《遵旨筹议变法谨拟采用西法十一条折》及《请专筹巨款举行要政片》。这三折一片内容密切相关，构成了一套系统的变革方案。下面拟对此略加分析。

第一折关于教育改革，以“兴学育才”为变革政治的先决条件。奏折的开头便点明了人才的重要意义：“窃谓中国不贫于财而贫于人才，不弱于兵而弱于志气。人才之贫，由于见闻不广，学业不实；志气之弱，由于苟安者无履危救亡之远谋，自足者无发愤好学之果力。保邦致治，非人无由。”人才来源于教育，教育改革是整个改革的先导。关于教育改革问题，此折提出四项措施：一是设文武学堂，二是酌改文科，三是停罢武科，四是奖劝游学。具体来说，这四项措施又涉及三方面的内容：（1）建立近代学校教育体制。在学堂体系方面，参照西方各国学校之法，主要是仿照日本的办法，建立一套新学制：州县设小学校及高等小学校，府设中学校，省城设高等学校，京师设大学校。为了吸引学生入学，促进新式学堂的顺利发展，规定各级学校毕业给予相应的科举出身：高等小学毕业为附生，中学毕业为廪生，高等学校毕业为举人，大学毕业为进士。“统计自八岁入小学起，至大学校毕业止，共十七年。计十八岁为附生，二十一岁为廪生，二十五岁为优贡、举人，二十八岁为进士，除去出学入学程途考选日期外，亦不过三十岁内外，较之向来得科第者并不为迟”。在课程设置方面，除了强调经学一门外，则是大量的西学科目，表明新式学堂将转向近代教育。（2）变革科举制度。科举制度是传统士人的进身之途，但是不能与近代教育相适应，更不能培养近代人才，因此，科举“改章”势在必行。此折对文科和武科采取不同的改革方法。一是酌改文科，即通过改变考试的内容和减少中式的名额来逐步废除文科科考。奏折虽然标榜科举“改章”“以讲求有用之学、永远不废经书为宗旨”，但是考试的内容有了重大的改变，在增加了大量的西学知识的同时，原来占主导地位的经书的地位则相应地大大下降。“头场试中国政治、史事，二场试各国政治、地理、武备、农、工、算法之类，三场试四书、五经经义”。不仅科举考试的内容大大改变，而且中式的名额也将逐渐减少，方法是“按科递减科举取士之额为学堂取士之额”，即逐步减少科举取士名额，相应增加学堂出身的名额，其最终目的是用近代学校教育取代科举制度。二是停罢武科。与文科“改章”所用的逐渐变通的方法不同，武科必须立即废除。因为通过武科考试选取的人才，不但不能适应近代军事的需要，“硬弓刀石之拙，固无益于战征；弧矢之利，亦远逊火器”，甚至都是些对国家无益有害的人，“军兴以来，以武科立功者概乎其未有闻。凡武生、武举、武进士之流，不过恃符豪霸，健讼佐斗，抗官扰民，既于国家无益，实于治理有害”。而近代军事人才必须由近代军事学校来培养，武科实在没有再存在的必要了。所以，武科考试应立即废除，“径将武科小考、乡、会试等场一切停罢”。（3）奖劝游学。新式学堂固然是培养近代人才的基本渠道，但要大量开设学堂确实存在实际的困难，不但经费紧张，而且师资缺乏。要解决国内办学的师资问题和尽快培养更多的新式人才，“惟有赴外国游学一法”。因此，要鼓励留学，尤其要鼓励自费留学，对于有真才实学的留学生应给予相应的进士、举人、贡生的出身。“盖游学外国者，但筹给经费而可省无数之心力，得无数之人才，已可谓善策矣；若自备资斧游学者，准按凭照优奖录用，则经费并不必多筹，尤善之善者矣”。总之，关于教育改革这三方面的内容是相互关联的，“盖非育才不能图存，非兴学不能育才，非变通文武两科不能兴学，非游学不能助兴学之所不足”。可见，教育改革的根本目的在于培养新政所需要的近代人才。

第二折和第三折分别阐述“除旧弊”和“行新法”，这是江楚会奏的核心内容。有所谓：“立国之道，大要有三：一曰治，二曰富，三曰强。国既治，则贫弱者可以力求富强；国不治，则富强者亦必转为贫弱。整顿中法者，所以为治之具；采用西法者，所以为富强之谋也”。改革的根本目标是国家的富强，而实现这个目标的基本条件则是国家政治的稳定。

第二折关于政治改革，以整顿中法为“治之具”，主张通过统治政策的调整为改革提供一个稳定的社会环境和制度保证。整顿中法十二条是：一是崇节俭，二是破常格，三是停捐纳，四是课官重禄，五是去胥吏，六是去差役，七是恤刑狱，八是改选法，九是筹八旗生计，十是裁屯卫，十一是裁绿营，十二是简文法。这十二条大致包括五个方面的内容。第一，改善用人行政政策。奏折指出：“此时朝廷一切举动，宜视为草昧缔造之时，视为与民同患之时，将一切承平安乐之繁文缛节量为简省变通，中外大小臣工尤以除官气达下情为主，应行破除常格之事甚多。”清王朝承平日久，用人行政积习太深，当此非常时期，为挽救危亡，必须破除常格。就用人而言，要不计“资格”，重用有真才实学的“英俊”之才。主张变通吏部的选官制度，州县地方官的补选，应先分发到省试用，“令其学习政治，上官亦得以考核其才识之短长”。这样，便可以根据其实际才能补缺，而不再依据资历。“照此办法，则所用皆系熟习地方情形之员，又有鼓励人才之具，于吏治实有裨益”。就行政来说，长期以来行政运作过程中的繁文缛节，使人浮于事，行政效率极为低下。“诚以文法过繁，则日力、精力皆有不给，必致疲劳于虚文，而疏略于实事。吏议过密，则贤者苦于束缚，不能设施，不肖者工为趋避，仍难指摘，以致居官者但有奉法救过之心思，并无忧国爱民之诚意。况方今事变离奇，动关大局，即昼夜精思，破格振作，犹恐无济，若再困之于簿书期会之间，则国家利害安危无暇筹及矣”。为了提高行政效率，必须省虚文、省题本、宽例处，“如此则臣下之于朝廷，僚属之于上官，可以进实言办实事矣”。第二，清除吏治腐败。官吏的贪污腐化，即吏治腐败，是政治黑暗的根源。此折整顿中法的第一条就是“崇节俭”，希望朝廷以身作则，建立一个廉洁的政府，同时要求各级官员廉洁自律。“拟请明降谕旨，力行节俭，始自宫廷，所有不急之务一切停罢，无益之费一切裁减，即不能不兴之工，务从俭省核实，内务府诸臣再有营私糜费者，必重惩之。并请谕饬内外大小臣工，务从节俭，力禁奢华，所有宫室舆服力求朴素，应酬宴会勿得浮糜，上官岁时之供亿一概禁绝”。整顿吏治的具体措施是停捐纳、去胥吏、去差役和课官重禄。捐纳是一种公开的钱权交易，靠捐纳做官者自然以大肆贪污勒索作为补偿，因而捐纳“有害吏治，有妨正途”，必须“即行永远停罢，以作士气而清治源”。胥吏和差役是各衙门具体办事的人，实际上都是些害人的蛀虫。处理的办法是：将胥吏“一律裁汰，改用委员”，以“永除要官脧民之弊”；用警察取代差役，“则差役之害可以永远革除”。与此同时，在京城设仕学院，外省设教吏馆，以培养各级官吏的实际政治才能；并主张“重禄以养其廉”，即用高薪养廉的办法，防止官吏的贪污腐化，“使贤才无北门贫窭之忧，当官有公尔忘私之志”，以维持政治的正常运作。第三，改良司法。参照西方的司法制度，提出九条改革措施：一是禁讼累，二是省文法，三是省刑责，四是重众证，五是修监羁，六是教工艺，七是恤相验，八是改罚锾，九是派专官。前四条关于诉讼程序问题，主张在办案中严禁勒索讼费，为杜绝此弊，必须裁去吏役。认为对于承办命案、盗案过期不能结案者处分不能太严，“非宽减例处，断无禁绝拖延命案、讳饰盗案之法”。反对刑讯逼供。仿照外国的“案以证定”的判案方法，定案凭证人证词及其他证据，不以罪犯口供为唯一依据，这样可以免除严刑逼供，减少冤假错案的发生。后五条关于罪犯管理问题，主张改造监狱，改善罪犯的生活环境；同时，教给罪犯以生计，以达到真正改造罪犯的目的。除盗案等恶性犯罪外，一些情节较轻的犯罪可以交纳罚金赎罪，罚金一般用于修理监狱经费。另外，派专官经常稽察监狱，对所属监狱的管理状况进行检查和监督。可见，在司法改良方面有着明显的与国际接轨的意图，目的在于建立一套近代司法制度。第四，革除弊政。一是裁屯卫。这里所谓屯卫是专指因漕运而设的屯田和卫官，因当时漕运已是“有名无实”，“运漕皆系轮船、民船，运军久无其人，卫官一无所事，而屯田、屯饷弊窦尤多”，即屯卫已成一大弊政，故必须裁汰。二是裁绿营。绿营之无用，在晚清已为有识之士之共识，裁汰势所必然。至于如何裁法，有谓：“裁汰之要义有二：一则宜筹从容消散之方，一则宜筹抵补弹压地方之具。”具体的办法是，每年裁1/20，用20年裁完；并用裁汰绿营省出之饷，养缉勇、设警察，以维持地方治安。第五，调整满汉关系。满汉矛盾问题，是一个极为敏感而又是不容回避的现实问题。清王朝以八旗军定天下，旗人成为一个特殊的军事贵族阶层。但在晚清，一般旗人已经失去先前的优势，甚至生计都难以维持。而此时满汉矛盾日趋激化，“排满”成为革命的口号。此折“筹八旗生计”一条，允许旗人自谋生计，“凡京城及驻防旗人，有愿至各省随宦游幕、投亲访友以及农、工、商各业，悉听其便，侨寓地方愿寄籍应小考、乡试者，亦听其便”。这其实是在试图消除满汉民族界限，化解民族矛盾，以稳固清王朝的政治统治。

第三折关于军事与经济改革，以采用西法为“富强之谋”，主张通过向西方学习以实现改革的根本目标——国家富强。采用西法十一条是：一是广派游历，二是练外国操，三是广军实，四是修农政，五是劝工艺，六是定矿律、路律、商律、交涉刑律，七是用银圆，八是行印花税，九是推行邮政，十是官收洋药，十一是多译东西各国书。这十一条大致包括三方面的内容。第一，军事改革。认为“外国之所最长者，盖莫过于兵”，驳斥“西操不如中操之空言，枪炮不如刀矛之谬论”，主张切实向西方学习，用西法练兵。设武备学堂培养近代军事人才，军官必须为军校毕业，“非学堂出身者不得派充统领、营、哨各官”。并建议设立一个统管全国军队的如日本设置的参谋本部之类的衙门，选择一位“深于外国兵制、操法者”作为管理大臣。同时，为了配合练兵，在外洋军火禁运的情况下，必须自己设法制造新式军械。“和约虽定，战备不可不修。我无战具，则和局不能保矣。经费虽艰，军械不可不制，不制军械则将士永不知今日战阵为何事矣”。显然，军事改革的目的是要建立一支新式的近代军队，以加强国防，维护国家的和平与安全。第二，经济改革。主要在三个方面。其一，改良农业。中国以农立国，农业是中国经济的基础。“今日欲图本富，首在修农政；欲修农政，必先兴农学”。所谓“兴农学”“修农政”，就是要学习西方近代农业技术，以改良中国传统农业。设立农政衙门，由农政大臣专管农业改良事务。如何改良农业呢？一是劝农学，鼓励学生到日本和欧美国家的农务学堂学习，以培养专门的农业人才。二是劝官绅，要求官绅率先讲求农学，试验新的农业生产技术。三是导乡愚，进一步全面推广农业生产技术。四是垦荒缓赋税，鼓励开垦荒地，以发展农业生产。其二，发展工业。认为西方国家的富强实际上不是“以商”而是“以工”，因此中国要想富强，就必须走发展近代工业的道路。如何发展近代工业呢？一是设工艺学堂，使学生学习近代科学技术，以培养新式工业人才。二是设劝工场，即举办工业产品展销会，展示各种新的工业产品，以推动工业生产的发展。三是良工奖以官职，对工师、匠目等优秀的工业技术人才给予奖励官职。另外，还用专利保护的方式鼓励研制新产品，以促进工艺创新和促进工业生产的发展。其三，制订经济法规。经济的发展，经济秩序的建立，必须有相应的经济法规，尤其在外国经济势力侵略渗透的形势下，为了保护国家利权，保护民族经济的发展，制定经济法规有着更加重要的意义。矿律和路律的制定，是为了克服开矿与修路的混乱无序状态，保护国家的矿务和铁路利权，使“国家应享权利有著，地方弹压保护有资，华洋商人一律均沾”。商律和交涉刑律的制定，是为了维护商业经济的正常运作和在中外互市通商的过程中保护华商资本，以及在华洋商人的经济纠纷及其他交涉事件中保护华商的利益。“必中国定有商律，则华商有恃无恐，贩运之大公司可成，制造之大工厂可设，假冒之洋行可杜，华商情形较熟，工价较轻，费用较省，十年以后，华商即可自立，骎骎乎并可与洋商相角矣”。此折建议由中国驻外使臣聘请各国著名律师，参照各国的成例，为中国编纂矿务律、铁路律、商务律、交涉刑律。“四律既定，各省凡有关涉开矿山、修铁路以及公司、工厂、华洋钱债之事及其他交涉杂案，悉按所定新律审断”。这样，将可以使经济的发展按照正常的法制轨道运行。另外，与经济改革密切相关的还有一些措施如用银圆，行印花税，推行邮政和官收洋药等，既涉及金融货币、税制、邮政的改革与创新，又对开辟财源以解决财政困难问题有着重要的意义。第三，学习西方的途径。关于如何向西方学习的问题，第一折所言的建立新式学堂与派遣留学生当然是重要途径；第三折又提出了两条：一是广派游历。游历是指出国考察，与游学即留学不同；本来留学是向西方学习的最好途径，但留学“费繁年久，其数不能过多”，缓难济急，游历可做救急之举。游历应派什么人呢？“惟游历之员，浅学不如通才之有益，庶僚又不如亲贵之更有益。盖浅学徒眩其新奇，通才乃得其深意。亲贵归国所任皆重要之职事，所识皆在朝之达官，故其传述启发，尤为得力”。因此建议派王公大臣以及宗室后进、大员子弟、翰詹科道、部属各项京官，分赴各国游历。并规定以后凡与外国打交道的部门官员如总署堂官与章京、海关道员、出使大臣及随员，必须从曾经出洋之员中遴选；其他一些官员的补缺或升级也要有出洋的经历，“若未经出洋者，不得开坊缺、送御史、升京卿、放道员”。他们希望各级政府官员走出国门，到西方各国尤其是日本进行实地考察，“观其实政，睹其实效，见其新器，求其新书，凡吏治、财政、学制、兵备，一一考询记录，携之回华，以供我之采择而仿行”。这样，将更有利于新政的顺利开展。二是多译东西各国书。译书是学习西方的另一个有效途径，“今日欲采取各国之法，自宜多译外国政术学术之书”。译书的方法有三种：一是令各省由官方组织译书刻书；二是鼓励各省举、贡、生员私人译书，由官方刻印；三是令各出使大臣访求所在国新出最精最要之书，聘请该国通人为正翻译官，由所带随员与学生协助翻译。并特别强调要多译日本书，因为“日本言政言学各书，有自创自纂者，有转译西国书者，有就西书重加删订酌改者，与中国时令、土宜、国势、民风大率相近，且东文东语通晓较易，文理优长者欲学翻译东书，半年即成，凿凿有据，如此则既精而且速矣”。

三折之外，还有一附片，即《请专筹巨款举行要政片》，主张为举办新政“专筹巨款”。新政的开办必然需要大量经费，但是，当时清政府面临着支付西方列强巨额赔款的困难，财政极为紧张。他们预料到此时提出为新政筹款的问题可能会遭到反对，因此特别说明了筹款的重要意义。他们认为，仅仅靠全国人民省吃俭用以还清赔款，并不能解决中国的根本问题；为挽救民族危亡，中国人民必须振作起来，进行新政，走自强之路。“节用之与自强，两义自当并行，不宜偏废。此时应省之事必须省，应办之事必须办，应用之财必须用”。显然，在他们看来，新政是“必须办”之事，为新政所筹之款也是“必须用”之财。其结论是：“既须筹赔偿之款，尤宜筹办事自强之款。赔偿之款，所以纾目前之祸难；自强之款，所以救他日之沦胥。应请敕下政务处大臣、户部及各省督抚，于赔款外务必专筹巨款，以备举行诸要政，庶几各国刮目相待，而中国之生机不至于遽绝矣。”时人张謇评价此片有云：“抱冰复奏附片，尤中当事贵人之病。”毋宁说，这正是张、刘二督洞见症结而对症下药的高明之处。

《江楚会奏变法三折》涉及政治、经济、军事、文化、教育等方面，除了诸如设议院、裁太监等少数敏感的话题以外，几乎包括前述各督抚奏折所有内容，是一个较为全面系统的新政方案。可以说，《江楚会奏变法三折》对历时长达八个多月的关于如何变法的问题做了一个总结性的发言，使讨论终于有了一个实质性的结局。